I SA/Wa 183/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006r., nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę [...] miasta B. Pismem z dnia 16 marca 2009r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa, z dniem [...] marca 2005 r., przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonej pod budowę [...] miasta B., położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta B. oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta B. w łącznej kwocie [...] zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta będzie podlegała wykonaniu. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyło Miasto B., podnosząc zarzut, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT). Zdaniem Miasta B. Wojewoda [...] winien powiększyć ustalone w decyzji odszkodowanie o kwotę odpowiadającą wartości podatku VAT, który gmina musi odprowadzić od kwoty netto odszkodowania, tak aby po odprowadzeniu VAT gminie pozostała do dyspozycji kwota równa wartości przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. Do odwołania dołączono kserokopię Interpretacji Indywidualnej Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie ustalenia podstawy opodatkowania podatkiem VAT dla czynności przeniesienia własności części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 14 ust. 4 powołanej ustawy wojewoda, w drodze decyzji, stwierdza nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, o której mowa w ust. 1, oraz ustala odszkodowanie. Mając na uwadze art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Minister wskazał, że za nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Minister podkreślił, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stosuje się w dalszej kolejności, jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych. Wówczas istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, nabywanymi pod budowę dróg publicznych. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. Pismem z dnia 26 sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury, mając na uwadze art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wystąpił do Wojewody [...] o wyjaśnienie kwestii aktualności tego operatu szacunkowego. W odpowiedzi Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 4 października 2010 r. przesłał operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z klauzulą aktualizacyjną z dnia [...] września 2010 r. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, iż ww. działki położone są na terenach, dla których nie ma w chwili obecnej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2000r. działki leżą w pasie drogowym [...], a tereny sąsiednie przeznaczone są pod działalność różnych inwestorów i strefy przemysłowej. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. We wstępnych warunkach wyceny biegła zawarła informację, że działka nr [...] zlokalizowana jest około [...] m od ul. [...], stanowi grunt [...], a na działce brak jest naniesień budowlanych. Grunt jest [...], nieuzbrojony. Bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki stanowią zaś grunty niezabudowane, [...]. Natomiast działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...], stanowi grunt [...] oraz inne tereny zabudowane [...]. Na działce znajduje się fragment ogrodzenia oraz brama wjazdowa i drzewa, a także dostępna jest infrastruktura: woda, energia, telefon, kanalizacja. W najbliższym sąsiedztwie działki znajdują się grunty wykorzystywane na działalność gospodarczą i grunty niezabudowane. Do końcowej analizy porównawczej przyjęto zbiór [...] nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż na wartość gruntu mają wpływ takie cechy rynkowe jak: lokalizacja, sąsiedztwo i funkcja terenów sąsiednich, dostępna infrastruktura techniczna, dostępność komunikacyjna i wielkość powierzchni działki. Natomiast wartość części składowych gruntu w postaci ogrodzenia określiła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, a wartość krzewów i drzew ozdobnych metodą mieszaną odtworzeniowo-rynkową. Ostatecznie wartość rynkową nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. W ocenie Ministra analiza sporządzonego w sprawie operatu wskazuje, że odpowiada on przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku doliczenia do odszkodowania podatku VAT, Minister wyjaśnił, iż podatek VAT, związany m. in. z transakcją sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Minister odwołał się także do wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. I SA/Wa 65/10, w którym to wyroku sąd nie podzielił zdania, iż wysokość odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i części składowe gruntu stanowiące odrębną własność, powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22 % wartości utraconych praw, z tego powodu, że obowiązek odprowadzenia takiego podatku od odszkodowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy bo podatku od towarów i usług) spowoduje spadek jego wartości. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto B. W skardze zarzucono, iż ustalając wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy kierować się konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skarżąca odwołuje się tu do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 1990 r. K 2/90, z którego wynika, że słuszne odszkodowanie to takie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczanego mienia. W przypadku, kiedy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości gminnej, a jak wiadomo gmina jest czynnym podatnikiem VAT, w kwocie należnego odszkodowania musi być zawarta wartość rynkowa nieruchomości (obrót) oraz należny podatek VAT. Obowiązkiem organu jest zbadanie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia należnej kwoty odszkodowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponieważ operat szacunkowy jest tylko opinią biegłego i jak każdy dowód podlega ocenie organu, to organ ustalając wysokość odszkodowania, niezależnie od kwoty wynikającej z operatu, powinien dodać do niej wartość należnego od gminy podatku VAT, wiedząc, że taki podatek gmina ma obowiązek odprowadzić. O tym, że na gminie ciąży taki obowiązek, przesądza interpretacja podatkowa załączona do odwołania. Tylko bowiem kwota brutto (czyli wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego powiększona o VAT) może być traktowana jako odpowiednik wartości rynkowej nieruchomości, stanowić słuszne odszkodowanie i być ekwiwalentną. Tylko za taką kwotę Miasto B. może odtworzyć swój majątek, czyli nabyć nieruchomość o takich samych parametrach. W przeciwnym razie odszkodowanie jest niepełne, niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (właśnie o podatek VAT) i nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie jest zasadna. Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) nie wzbudziło wątpliwości sądu ani samo potwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa, z dniem [...] marca 2005 r., nieruchomości przeznaczonej pod budowę [...], składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ani poprawność sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] września 2010 r., będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Stwierdzenie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa ma swoje uzasadnienie w art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu ustawy z 2005 r., kiedy była wydawana decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Znajduje to potwierdzenie w przepisach zmieniających tę ustawę, powołanych przez Ministra Infrastruktury (patrz: art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Co się tyczy operatu szacunkowego, to został on sporządzony w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia odnośnie podobieństwa cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ani też co do liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Operat odpowiada więc w pełni wymaganiom określonym w § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które to przepisy mają zastosowanie ze względu na cel wyceny i zostały prawidłowo zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie budzi też zastrzeżeń wycena części składowych gruntu. Jeśli zaś chodzi o zarzuty skargi odnośnie nieuwzględnienia w wysokości przyznanego odszkodowania podatku od towarów i usług (VAT), sąd stoi na stanowisku, iż wysokość odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa prawo własności nieruchomości nie powinna być powiększona o podatek VAT, z tego powodu, że obowiązek odprowadzenia takiego podatku przez skarżącego od przyznanego odszkodowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług) spowoduje spadek jego wartości. W ocenie sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Zgodzić należy się z organem II instancji, że obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie i gdyby przejęte przez Skarb Państwa prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej niż wartość rynkowa, tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Podatek ten jest cenotwórczy i gdyby wartość nieruchomości odnieść do jej ceny, to powinna ona zawierać już w sobie podatek VAT. "Tym samym należy uznać, że należny podatek zawsze będzie pomniejszał wysokość przyznanego odszkodowania, co znajduje potwierdzenie w treści art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy o podatku od towarów i usług" (zob. interpretację Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 6.07.2009 r. zamieszczoną w systemie LEX przy art. 12 ustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r.). Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Tym samym sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. I SA/Wa 65/10, które zostało przytoczone w decyzji organu odwoławczego. Z przedstawionej przez skarżącą wraz z odwołaniem interpretacji podatkowej z dnia 15 lutego 2010 r. wynika również, że "odszkodowanie jako jedyne wynagrodzenie z tytułu przeniesienia prawa własności części nieruchomości stanowi kwotę należną, zawierającą podatek od towarów i usług" (str. 4 interpretacji). Zdaniem sądu skarżąca wysuwa z tego błędny wniosek, że "kwota należna", czyli wysokość odszkodowania, powinna zostać powiększona o VAT, skoro ma go w sobie zawierać. W takiej sytuacji odszkodowanie byłoby wyższe od wartości rynkowej nieruchomości, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 134 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.