II SA/Rz 348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych -skargę oddala- Starosta R.-S. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez Spółkę A z/s w W., zgłosił sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych dotyczących instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej realizowanej pn. "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...]" na działce nr ewid. 1131/3 położonej w R. Jednocześnie organ ten nałożył na ww. Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji. Jako podstawę prawną wskazał art. 30 ust. 5 i 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Podstawą wniesienia sprzeciwu był fakt, że obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działkę do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, że zamierzenie może wprowadzić ograniczenia lub spowodować wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich zasadnym było zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z udziałem właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Od decyzji tej odwołanie złożyła Spółka A w W. – zastępowana przez pełnomocnika G. M. i wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Odwołując się Spółka zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i wyjaśnień, jakie to konkretnie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia i uciążliwości może powodować realizacja zgłoszonych robót budowlanych, czy ewentualne oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie będzie przekraczać normy wskazane w przepisach prawa, czy oddziaływanie to będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności oraz jaka zabudowa występuje na terenach sąsiednich; 2/ naruszenia przepisów prawa materialnego tj. - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy upłynął już 30-dniowy termin do wniesienia przez Starostę, w drodze decyzji, sprzeciwu, - art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] października 2010 r. Spółka A dokonała zgłoszenia robót polegających na instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych powyżej 3 metrów na dachu budynku przy ul. [...] 1 w R., na działce nr ewid. 1131/3. Roboty te polegać miały na instalowaniu zespołu anten wraz z antenowymi konstrukcjami wsporczymi, każda o wysokości przekraczającej 3m, urządzeń sterujących i osprzętu. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgłoszenie to zostało doręczone Staroście w dniu [...] listopada 2010 r. Organ w terminie 31 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wniósł w drodze decyzji z dnia [...] listopada 2010r. sprzeciw. Odwołująca się Spółka, wskazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i procesowego i rozwinęła zarzuty wskazane w meritum odwołania. Przede wszystkim Starosta R. nie dokonał istotnych wyjaśnień i ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał ustaleń w świetle zastosowania przepisów Prawa budowlanego oraz nie uzasadnił rozstrzygnięcia stosownie do wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej części, powołując się na wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 688/09 oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Spółka wskazała, że organ I instancji nie zachował terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji zostanie skutecznie doręczony inwestorowi. Wniesienie sprzeciwu następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Podniesiono, że jeżeli w dniu wydania przez organ odwoławczy decyzji, termin określony w art. 30 ust. 5 już upłynął, to orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji, winien umorzyć postępowanie w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie Spółka A dokonała zgłoszenia w dniu [...] listopada 2010 r., natomiast decyzja wnosząca sprzeciw została doręczona w dniu [...] grudnia 2010 r. Z powyższego wynika, że dla organu termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu [...] grudnia 2010 r. Nadto z ostrożności, odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, gdyż realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź nie zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie w części dotyczącej naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym również z przyczyn, które organ wziął pod uwagę z urzędu. Podkreślono, że decyzja nie spełnia wymagań zawartych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przytaczając treść art. 30 ust. 7 pkt 4 i ust. 5 Prawa budowlanego podkreślono, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zgłoszone roboty budowlane zaliczył do robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Nadto nie wykazano z jakimi konkretnie ograniczeniami i uciążliwościami może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz nie powołano konkretnych przepisów lub ustaleń planu dających podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Niedopuszczalnym jest opieranie decyzji na przypuszczeniach, że realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować. W aktach sprawy brak też dokumentów, które wskazywałyby, że występujące promieniowanie dotyczy sąsiednich nieruchomości (na co wskazuje organ I instancji). Organ odwoławczy wytknął również, że sentencja decyzji nie koresponduje z treścią zgłoszenia wniesionego do Starosty R. – S. Z zalegających w aktach sprawy dokumentów nie można w sposób jednoznaczny określić, które z urządzeń instalacji są projektowane a które istniejące, brak szkiców i rysunków przestawiających sposób mocowania urządzeń do konstrukcji istniejącego budynku oraz anten do konstrukcji masztu, brak informacji sposobie zasilania w energię, o stanie technicznym istniejącego budynku i możliwości zamontowania urządzeń na ww. obiekcie. Organ I instancji nie przeprowadził dokładnej analizy dokumentów dołączonych do zgłoszenia pod kątem spełnienia wymagań zawartych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Zatem wydał rozstrzygnięcie w oparciu o zgłoszenie nie spełniające wymogów wskazanych w cyt. wyżej przepisie. Wojewoda uznał natomiast, że zarzut dotyczący uchybienia przez organ I instancji terminowi do wniesienia sprzeciwu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślono, że termin 30 dniowy jest dla organu terminem do wniesienia, w drodze decyzji, sprzeciwu i jego wysłania stronie. Przepisy nie uzależniają skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia lecz od jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie koniec ww. terminu dla organu nastąpił [..] grudnia 2010 r. Tymczasem organ sprzeciw wniósł w dniu [...] listopada 2010 r. i wydał w dniu [...] listopada 2010 r. (potwierdzenie nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Zatem termin został zachowany. Na potwierdzenie powyższego organ powołał wyrok NSA z dnia 21.04.2009 r., sygn. II OSK 574/08. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółka A. z/s w W. – zastępowana przez pełnomocnika radcę pr. A. K. i wniosła o jej uchylenie w części tj. w zakresie w jakim przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o orzeczenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w części na podstawie art. 152 p.p.s.a i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania od organu. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ winien był umorzyć postępowanie w I instancji oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 12 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ II instancji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa, z uwzględnieniem zasady praworządności. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż zawity 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji upłynął dla organu, a zatem postępowanie winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała argumentację zwartą w odwołaniu, w tym dotyczącą terminu określonego art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, dodatkowo wskazała, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Błędne zastosowanie tej normy wynika z faktu, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę nie uwzględnił specyfiki postępowania inicjowanego zgłoszeniem robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazano, że upływ 30-dniowego terminu wskazanego w tym przepisie determinuje organ odwoławczy do umorzenia postępowania. Zastosowanie w tym wypadku art. 138 § 2 k.p.a. było błędne, a tym samym naruszyło zasadę wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. (zasadę wnikliwości i szybkości postępowania). Podkreślono, że organ odwoławczy po upływie ww. terminu nie jest uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania i winien je umorzyć. Organy administracji publicznej straciły już kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sadów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził – wbrew zarzutom skargi – naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny sformułowany w petitum skargi zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Przepis ten stanowi: " Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż dla zachowania terminu z cyt. wyżej art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku wypełnienia zgłoszenia. Pogląd ten jest zgodny z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06 /akceptowanym następnie chociażby w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21.04.2009 r., II OSK 574/08/. Odstępując od poglądów prezentowanych wcześniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym NSA wskazał, że konstytucyjna zasada równości wymaga aby terminowi "wniesienia sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego względu NSA nie podzielił poglądów zawartych w orzeczeniach, w których przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Z materiału zebranego w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie (i nie jest kwestionowane), że zgłoszenie robót budowlanych dokonane zostało przez skarżącą w dniu [...] listopada 2010 r., z kolei sprzeciw organu został wydany w drodze decyzji w dniu [...] listopada 2010 r. i wysłany w dniu [...] listopada 2010 r., co oznacza, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został uchybiony. Tym samym niezasadny jest wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia normy prawa materialnego. Proceduralną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie zarzucono w skardze. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I Instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uwzględnił -zdaniem Sądu prawidłowo - podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i 80 i w rzeczywistości również art. 107 § 3 k.p.a., jak też naruszenia art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W szczególności stwierdził, że organ orzekający w pierwszej instancji nie wyjaśnił i w żaden sposób nie uzasadnił przesłanek zakwalifikowania wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych do robót objętych obowiązkiem zgłoszenia. Uznając z kolei, że przedmiotowe zamierzenie może wprowadzić ograniczenia bądź spowodować wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich i nakładając w związku z tym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę "w postępowaniu z udziałem stron – właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji", oparł się jedynie na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego może spowodować wspominane wyżej skutki. Lakoniczne tylko powołanie się na nie, nie może korzystać z przymiotu udowodnienia i skutecznie bronić się z podniesioną w tym kierunku krytyką organu odwoławczego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, nie dawał też podstaw organowi I instancji do jednoznacznego ustalenia, że występujące promieniowanie dotyczy sąsiednich nieruchomości /bez jakichkolwiek konkretyzacji w tym zakresie/. Nadto sentencja decyzji wydanej w pierwszej I instancji /a ściślej część o wniesieniu sprzeciwu/ w oczywisty sposób nie koresponduje z treścią zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] października 2010 r. Istotna jest również ocena organu odwoławczego, że na podstawie załączonych do powyższego zgłoszenia dokumentów nie można jednoznacznie określić, które urządzenia są projektowane i które już istniejące. Brak ponadto informacji odnośnie stanu technicznego istniejącego budynku i możliwości montażu na nim projektowanych urządzeń, a także dokumentacji przedstawiającej sposób ich montażu do konstrukcji tego budynku oraz anten do konstrukcji masztu i sposobu zasilenia projektowanych urządzeń w energię. Oznacza to w konsekwencji, że organ I instancji podjął w sprawie rozstrzygnięcie na podstawie zgłoszenia, które nie spełniało warunków wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a co prawidłowo zostało zauważone nie tylko przez organ odwoławczy, ale i w znacznej mierze /jak wynika z lektury odwołania/ przez stronę skarżącą. W tym stanie rzeczy należało zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające w istocie nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, a co jest bez wątpienia warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, iż w sprawie niniejszej organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skoro sprawa nie została wyjaśniona i nie został ustalony stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością /zgodnie z zasadami postępowania/, wskazane w skardze rozwiązanie procesowe oznaczałoby w konsekwencji przyzwolenie na realizację zamierzenia inwestycyjnego bez jakiejkolwiek jego oceny na gruncie norm prawa materialnego. W szczególności też ze względu na specyfikę takiego zamierzenia /w tym też możliwe spowodowanie skutków przewidzianych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego/ nie zasługiwało ono na akceptację. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 6, 7, 8 oraz 12 k.p.a. w sposób wskazany w skardze /pkt I. 2./, gdyż postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania jego zasadności. Uchylenie decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a./, a więc na treść decyzji /postanowienia/, czyli ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Analiza materiału zebranego w sprawie nie daje żadnych podstaw do przypisania organowi II instancji zaniedbania obowiązków wynikających z tych przepisów o postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.