II SA/Ke 688/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy altany I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewody na rzecz J. K. 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] znak: [...] wnoszącą sprzeciw na zgłoszenie z dnia 9.04.2009r. w sprawie zamiaru budowy altany. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9.04.2009r. J. K. wniosła do organu I instancji zgłoszenie zamiaru budowy altany o wymiarach 5 m x 5 m na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina S., obręb ewidencyjny Ż. Decyzją z dnia [...] Starosta wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia, uzasadniając to usytuowaniem przedmiotowej działki na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. K. i B. K., uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – z uwagi na błędną interpretację przepisów Prawa budowlanego. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wskazane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu naruszenie ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sobków" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 19.11.2001r. nie może stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu. Starosta, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia 14.07.2009r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w/w zgłoszenia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – który został w terminie przez stronę wypełniony. W trakcie prowadzonego postępowania do organu I instancji wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 13.07.2009r., zawiadamiające o wyznaczeniu oględzin w sprawie budowy prowadzonej przez J. K. i B. K. na działce nr [...] w miejscowości C. Z kserokopii protokołu w/w oględzin wynika, iż J.K. rozpoczęła budowę domku letniskowego – altany na w/w działce w dniu 11.05.2009r., o czym świadczy oświadczenie strony oraz ujawnione w wyniku oględzin fundamenty budynku o wym. ok. 5,85 x 5,90 m z bloczków betonowych z wylewką betonową, usytuowane ok. 5 m od granicy północnej i 5 m od granicy południowej działki oraz ok. 50 m od drogi od strony zachodniej. Pismem z dnia 5.08.2009r. w/w organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku, prowadzonej przez J. K. i B. K. na działce nr [...]. Mając na względzie, iż inwestor przystąpił do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzją z dnia 5.08.2009r. wniósł sprzeciw na zgłoszenie z dnia 9.04.2009r. dokonane przez J. K. w sprawie zamiaru budowy altany o wymiarach 5 m x 5 m na działce nr [...] w miejscowości C. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. i B. K. wskazali, iż brak doręczenia w terminie 30 dni sprzeciwu uprawniał ich do rozpoczęcia w dniu 11.05.2009r. budowy zgłoszonej inwestycji. Jak wynika bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. termin na wniesienie skutecznego sprzeciwu upłynął w dniu 9.05.2009r. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy – na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia oraz zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Przytaczając art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane organ odwoławczy podkreślił, iż w trakcie prowadzonego w odniesieniu do zgłoszenia J. K. postępowania został wykonany fragment inwestycji objętej przedmiotowym zgłoszeniem. Z tego też względu organ I instancji nie mógł kontynuować czynności wyjaśniających, w tym dotyczących zgodności planowanej inwestycji z przepisami, również techniczno-budowlanymi, jako że takie czynności mogą dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Z kolei sprzeciw organu na zgłoszenie z dnia 9.04.2009r. został wniesiony w ustawowym 30 – dniowym terminie, gdyż zakwestionowana decyzja została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 6.05.2009r. W uzasadnieniu powołano się na wyroki – NSA OZ w Białymstoku z dnia 4.10.2002r., SA/Bk 855/02, NSA z dnia 7.12.2005r., II OSK 286/05, NSA z dnia 12.12.2006r., II OSK 79/06, WSA w Warszawie z dnia 14.03.2007r., VIII SA/Wa 199/07. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że podstawą wydanego sprzeciwu winien być art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż podana przez organ I instancji podstawa prawna, mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 2 (naruszenie innych przepisów), nie dotyczy tej samej ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniosła J. K., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, jak również decyzji z dnia 5.08.2009r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane – wobec niedochowania 30 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu na zgłoszenie z dnia 09.04.2009r., 2. naruszenie przepisów procedury poprzez brak wskazania podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, wadliwe uzasadnienie decyzji oraz naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. – poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. J. K. podniosła, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – B. K., przy jednoczesnym braku odniesienia się do kwestii przymiotu strony przysługującego J. S. Wskazano ponadto na naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. – wobec podania w decyzji jedynie podstawy kompetencyjnej i proceduralnej, przy braku powołania podstawy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, iż jedyną stroną postępowania jest wnioskodawca – J. K., a decyzja skierowana do B. K. została mu doręczona jedynie do wiadomości. Z kolei J. S. nie jest współwłaścicielem działki nr [...] i z uwagi na specyficzny charakter postępowania zgłoszeniowego nie przysługuje mu przymiot strony, wobec czego nie były kierowane do niego żadne rozstrzygnięcia. Ponadto nie można mówić o naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a., gdyż zakwestionowane decyzje zawierają szczegółowe uzasadnienia faktyczne i prawne podjętych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Podstawowy problem w sprawie niniejszej wiąże się z ustaleniem czy do skuteczności zgłoszonego sprzeciwu wystarczy wyrażenie odpowiedniej woli przez organ w terminie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia, poprzez jego nadanie w tym terminie w polskiej placówce pocztowej, czy też skuteczne jego doręczenie stronie. Organy orzekające prezentują stanowisko, iż przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli w tym terminie decyzja wnosząca sprzeciw zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W konsekwencji powyższego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, oznacza to zdaniem organu, iż sprzeciw organu na zgłoszenie skarżącej z dnia 9.04.2009r. został wniesiony w terminie, gdyż decyzja z dnia 5.05.2009r. została nadana w Urzędzie Pocztowym Jędrzejów1 w dniu 6.05.2009r., a zatem zachowany został 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Stanowiska takiego nie można zaaprobować. Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, iż przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw ten w formie decyzji administracyjnej został skutecznie doręczony inwestorowi. W ślad za stanowiskiem sądów administracyjnych ( por. uzasadnienia wyroków NSA z 6.03.2009r. sygn. akt. IIOSK 307/08 i z 21.05.2009r. sygn. akt. II OSK 724/08) podnieść należy, iż do ustawy – Prawo budowlane została wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy, jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany, aby część robót budowlanych mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, było doprowadzenie do uproszczenia i przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Potwierdzeniem powyższego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż zarówno zgłoszenie, jak i decyzja o sprzeciwie nie może się odbywać co do zasady przy udziale innych podmiotów, poza inwestorem. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zgłoszenie budowy jest wymagane tylko w odniesieniu do tych robót budowlanych, które zostały enumeratywnie wymienione w ustawie, a są to roboty budowlane o mniej skomplikowanym charakterze. Ustawodawca w art. 4 ustawy wprowadził zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta oznacza, że podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m. in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, jeżeli taki wymóg wynika z przepisów prawa, zaś właściwy organ nie wniesie od tego zgłoszenia skutecznego sprzeciwu. Załatwienie sprawy administracyjnej wywołanej zgłoszeniem wykonania robót budowanych następuje albo w drodze milczenia organu, albo negatywnym stanowiskiem organu w postaci sprzeciwu wyrażanego w formie decyzji, oznaczającego zakaz przystąpienia do wykonywania zamierzonych robót budowlanych. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż decyzja wydana w powyższym trybie, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w indywidualnej, konkretnej sprawie oznaczonego podmiotu. W myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Nie budzi zatem wątpliwości, iż dopiero ujawnienie oświadczenia woli właściwego organu na zewnątrz i umożliwienie stronie zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny organu. Nie można więc mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Taką decyzją bowiem ani organ ani strona nie są związani. Nie można także przyjąć, iż nadanie w polskiej placówce pocztowej decyzji jest uzewnętrznieniem woli organu, ponieważ musi nastąpić zakomunikowanie tej woli w trybie prawnym. Takim trybem jest doręczenie decyzji. Z powyższych względów uznać należy, iż wniesienie sprzeciwu – decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 30 ust. 2 lub art. 30 ust. 6 ustawy, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z 6.12.2002r., IV SA 2765/00, ONSA 2004r.,nr 2,poz.49; z dnia 11.12.2002r.,sygn.. akt. II SA/Kr 965/02,ONSA 2003r.,nr 4, poz.147 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1.03.2007r., sygn. akt VIII SA/Wa 202/07, Baza Orzeczeń LEX nr 420135; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 22.11.2007r. sygn. akt II SA/Gd 665/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http: //orzeczenia. nsa.gov.pl). Trzeba także podkreślić, iż Sąd w pełni akceptuje stanowisko odnośnie terminu do wniesienia sprzeciwu zajęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.10.2008r. , sygn. akt. II GPS 4/08 ( ONSAiWSA z 2009r., nr 1 poz. 1). Uchwała powyższa została wprawdzie podjęta na tle sporów interpretacyjnych dotyczących sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, a nie sprzeciwu wnoszonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu z zakresu budownictwa, jednakże poglądy w niej zawarte, w ocenie Sądu, należy uwzględnić także w rozpoznawanej sprawie przy wykładni art. 30 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tezą w/w uchwały termin 30 dni do wyrażenia przez organ sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu stronie. Brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona a nie doręczona, wobec tego sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także doręczenie decyzji. Kierunek wykładni przyjęty w w/w uchwale został zaakceptowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym terminu wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 ustawy. Przykładowo można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.02.2009r.,sygn.akt. VII SA/Wa 1855/08, z dnia 5.02.2009r.,sygn.akt.VII SA/Wa 1680/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2.04.2009r., sygn. akt. II SA/Po 71/09, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http: //orzeczenia. nsa.gov.pl). Przedstawiona problematyka ściśle wiąże się ze skutkami procesowymi upływu 30-dniowego termu do wniesienia sprzeciwu i możliwością wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje uruchomienie rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w ustawie - Prawo budowlane. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo organu do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust.5 ustawy) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy k.p.a., z tym, iż nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. W konsekwencji przedstawionych rozważań przyjąć należy, iż organ odwoławczy ma prawo orzec: 1/ o utrzymaniu decyzji organu I-szej instancji w mocy; 2/ o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie); 3/ o umorzeniu postępowania odwoławczego np. gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Co zaś się tyczy wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to przyjąć należy, iż gdyby w realiach danej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania określonego w art. 30 ust. 5 ustawy, to wydanie decyzji byłoby możliwe. W sytuacji natomiast gdy w dniu wydawania przez organ odwoławczy decyzji, termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy już upłynął, orzekając o uchyleniu decyzji organu I –szej instancji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji (w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy). Poddanie decyzji o sprzeciwie kontroli przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania. Reasumując, w sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla decyzję o sprzeciwie organu I-szej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, a upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy, to organ I instancji traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. W takim przypadku powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.05.2009r. sygn. akt. II OSK 724/08 ). Z akt sprawy niniejszej wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy altany w dniu 9.04.2009r., natomiast doręczenie decyzji wnoszącej sprzeciw nastąpiło w dniu 11.05.2009r. (potwierdzenie odbioru decyzji k. I-12 akt administracyjnych). Skoro zgłoszenie zostało dokonane w dniu 9.04.2009r. to termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu upłynął organowi w dniu 9.05.2009r. W związku z powyższym już pierwotna decyzja organu odwoławczego z dnia 6.07.2009r. uchylająca decyzję o sprzeciwie organu I-szej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji została wydana w sytuacji gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy. Uchylenie tej decyzji przez Sąd nastąpiło z uwagi na naruszenie art.138 § 2 k.p.a., choć główne źródło naruszenia tego przepisu prawa procesowego wynika z naruszenia normy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy. Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie prawa procesowego - art.138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt. III uzasadnia art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.