II GZ 381/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia N. Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 958/11 w zakresie oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na informację zawartą w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 958/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wniosek N. Sp. z o.o. w W. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawartą w piśmie Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, do której dołączyła jedynie kserokopie dokumentacji w sprawie obejmującej m.in. wniosek o dofinansowanie, informację w przedmiocie oceny projektu oraz środki odwoławcze. Nie został więc dochowany - zdaniem Sądu - warunek dopełnienia czynności, dla której określony był termin, tj. wniesienia skargi wraz z kompletną dokumentacją i dlatego wniosek o przywrócenie terminu nie mógł zostać uwzględniony. Sąd nie mógł też wezwać skarżącej do uzupełnienia tej dokumentacji. Należało mieć bowiem na uwadze przyśpieszony tryb rozpoznawania skarg określony w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r. Realizacji celu, jakim jest szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych, służy oprócz skróconego terminu do wniesienia skargi (14 dni), nałożony na wnioskodawcę - skarżącego obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie N. Sp. z o.o. w W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że dołączyła do skargi wniosek o dofinansowanie, wygenerowany elektronicznie, zawierający identyfikator wniosku potwierdzający zgodność wersji elektronicznej z wersją papierową (tożsamy z oryginalnym i zawierający własnoręczne podpisy osób uprawnionych do złożenia wniosku. Zatem egzemplarz wniosku opatrzony tym samym identyfikatorem gwarantuje tę samą wersję wniosku a jego podpisanie powoduje, że otrzymuje on przymiot oryginalnego dokumentu. Wniosek jako dokument strony wskutek podpisania go i dołączenia do skargi, jako dokumentu tej samej treści, złożony organowi w toku postępowania stanowi oświadczenie strony, że jest to tej samej treści co dokument oceniany przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a.- tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą bardzo krótkiego 30-dniowego terminu z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. na wydanie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Nie może być jednak uzupełniony brak w postaci niedołączenia w całości wymienionych w ustawie dokumentów, bowiem jak wynika z ustawy, jest to wymóg konieczny do rozpatrzenia skargi, a jego niespełnienie powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy. Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Brak też uzasadnienia prawnego dla żądania, aby część dokumentów przedłożona była sądowi wyłącznie w oryginale. W szczególności wniosków takich nie należy wyciągać a contrario z faktu, że zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. środki odwoławcze i informacja o ich rozpoznaniu mogą być składane w kopiach (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 107/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a. Dołączenie kompletnej dokumentacji sprawy w postaci kserokopii niepoświadczonych za zgodność jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony, bowiem nie przeszkadza w opracowywaniu sprawy. Sąd powinien wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej reprezentuje pogląd, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10), że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi został przeniesiony na stronę, nietrafny jest pogląd, że nieznajomość procedury sądowej (tj. art. 47 § 2 p.p.s.a. o konieczności uwierzytelnienia kopii) może szkodzić interesom strony w taki sposób, iż zostaje pozbawiona prawa do sądu. Przypomnieć trzeba, że jest to etap postępowania, na którym strona dopiero rozpoczyna sprawę sądową i nie została jeszcze o procedurze sądowej w żaden sposób pouczona. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.