IV SA/Wr 210/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W D na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej W.nr [...] z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Wałbrzych na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewoda Dolnośląski wniósł w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr LVII/486/10 z dnia 15 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVIII/71/04 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych z późn. zm. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004 r. nr 197, poz. 3107). Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza art. 4, art. 6a – art. 6f w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podał, że Rada Miejska Wałbrzycha podjęła na sesji w dniu 15 października 2010 r. uchwałę Nr LVII/486/10 w sprawie w sprawie zmiany uchwały Nr XXVIII/71/04 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych. Z uwagi na upływ 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wnosi skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyżej opisaną uchwałą Rada Miejska Wałbrzycha wprowadziła zmiany do uchwały Nr XXVIII/71/04 z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Paragrafem 1 zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła nowe brzmienie § 8 ust. 61 uchwały Nr XXVIII/71/04 o treści: "1. Osobom, które po upływie terminu umowy najmu utraciły uprawnienia do dalszego zajmowania dotychczasowego lokalu socjalnego, w związku z przekroczeniem dochodu określonego w ust. 3 i nie spełniają przesłanek zawartych w ust. 5, a od terminu zakończenia umowy najmu nie upłynęły więcej niż 3 miesiące, Gmina na zasadzie wzajemnego porozumienia stron, może wskazać lokal do remontu. 2. Osoby, o których mowa w ust. 1, zawierają umowę o udostępnienie lokalu do remontu, na czas trwania prac remontowo-budowlanych. 3. Po zakończeniu robót i komisyjnym odbiorze lokalu przez zarządcę zostanie wystawione skierowanie do zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony." W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa. Uchwała jest nieprecyzyjna i stwarza problemy interpretacyjne. Niejasnym jest na tle zapisu znowelizowanego § 8 ust. 61 pkt 2 uchwały, czy przedmiotem umowy o udostępnienie lokalu do remontu ma być umożliwienie prac ekipie remontowej wykonującej prace na koszt Miasta, czy wykonującej prace na koszt osoby, o której mowa w pkt 1 tego zapisu uchwały. Nie do przyjęcia jest zdaniem Wojewody założenie, że celem zawarcia umowy o udostępnienie lokalu do remontu jest umożliwienie prac ekipie remontowej działającej na koszt Miasta, albowiem brak jest sensu zawierania umowy z osobą trzecią, jaką w tej sytuacji byłaby osoba, o której mowa w pkt 1. Skoro bowiem celem zawarcia umowy ma być wykonanie remontu na koszt Miasta, to umowa powinna być zawarta przez Miasto z ekipą remontową. Ponadto z żadnego zapisu uchwały nie można wywnioskować, czy remont ten odbywa się na koszt przyszłego najemcy, czy na koszt Miasta. Wskazał, że z ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a to oznacza, że normy stanowione przez prawodawcę powinny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Taki wymóg stawiany powinien być w szczególności aktom prawa miejscowego, jako że stanowią prawo powszechnie obowiązujące na terenie działania organów, które je ustanowiły. W demokratycznym państwie prawnym obywatel nie może ponosić konsekwencji błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują niepewność co do znaczenia przepisów prawa. Podstawowym warunkiem tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym jest przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym określoności przepisów prawa. O stanie praworządności w państwie można mówić, gdy zrealizowane zostaną łącznie postulaty, aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały norm prawa. Przepis prawa powinien być zrozumiały, a brak tłumaczenia lub nieprawidłowe tłumaczenie przepisu prawa nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji jego adresatów. Wobec powyższych wątpliwości, pismem z dnia 29 października 2010 r. nr NK.II.SZ1.0915-42/10 organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącej Rady Miejskiej Wałbrzycha o wyjaśnienie, kto będzie ponosił koszt remontu lokali, o których mowa w uchwale oraz czy koszty te będą rozliczane i w jaki sposób. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 listopada 2010 r. znak BORM.0704-18/10, Kierownik Biura Obsługi Rady Miejskiej przesłał pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury Miasta znak WIM.DGL.0150/3/10, w którym podano, że o ponoszeniu kosztów remontu lokalu udostępnionego osobie, która spełni przesłanki do jego otrzymania stanowić będzie zawarta między stronami umowa cywilno - prawna, o czym stanowi § 1 ust. 2 zmienionej uchwały. W związku z powyższym kolejnym pismem z dnia 19 listopada 2010 r. nr NK.II.SZ1.0915-50/10 organ nadzoru zwrócił się z tym samym pytaniem do Prezydenta Miasta Wałbrzycha, który w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. nr WIM.DGL.0150/3/10 podał, że o ponoszeniu kosztów remontów lokalu udostępnionego osobie, która spełni przesłanki do jego otrzymania stanowić będzie zawarta między stronami umowa cywilnoprawna oraz, że koszt remontu lokalu będzie ponosiła osoba, z którą zawarto umowę, według zatwierdzonego przez strony zakresu robót. W celu wyjaśnienia powyższej kwestii organ nadzoru kolejnym pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. znak NK.II.SZ1.0915-50/10 zwrócił się do Prezydenta Miasta z pytaniem: czy koszt remontu lokali, o których mowa w przedmiotowej uchwale, zgodnie z zawieranymi umowami cywilnoprawnymi ponoszony będzie w całości przez najemców lokali; czy zakres robót będzie obejmował również roboty, które zgodnie z art. 6a ustawy należą do obowiązków wynajmującego, a jeżeli tak, to czy umowa przewidywać będzie jakiekolwiek formy zwrotu przez Gminę poniesionych kosztów remontu stanowiących obowiązek wynajmującego? W odpowiedzi z dnia 7 lutego 2011 r. znak WIM.DGŁ.0711/1/2011 Zastępca Prezydenta Miasta wyjaśnił, że na tak postawione pytanie trudno jest odpowiedzieć jednoznacznie, gdyż każdy lokal przeznaczony do remontu ma indywidualnie ustalany zakres prac remontowych do wykonania w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie jednoznacznie, że w każdym przeznaczonym do remontu lokalu będą ujęte w zakresie robót prace należące do obowiązków wynajmującego. Zakres robót do wykonania w każdym oddawanym lokalu do remontu jest określany kosztorysem budowlanym, zaakceptowanym przez obie strony umowy, zgodnie z zasadą swobody zawierania umów. W tej sytuacji w kontekście zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez nieprecyzyjne sformułowanie przepisów uchwały, należy zdaniem organu stwierdzić, że również samo Miasto Wałbrzych ma problemy z interpretacją ustanowionych przez Radę Miejską zapisów zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, co z kolei wynika z art. 4 ustawy. Organ wskazał, że od 1 stycznia 2005 r. obowiązują art. 6a - 6g ustawy, wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 281, poz. 2783). Zapisy te szczegółowo regulują obowiązki najemcy i wynajmującego w zakresie dokonywania remontów w wynajmowanych mieszkaniach i zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzeń znajdujących się w lokalach. Artykuł 6f dodaje, że w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a - 6e. Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, przez publiczny zasób mieszkaniowy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a - 6e są bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych zasobów może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Innymi słowy w ustawie uregulowano w sposób wyczerpujący, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e ustawy, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Tymczasem Rada Miejska Wałbrzycha wprowadziła zaskarżoną uchwałą bezwzględny warunek dla zawarcia umowy najmu lokalu w sytuacji, gdy dana osoba utraciła prawo do lokalu socjalnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Zadecydowała, że Gmina zawrze umowę najmu lokalu pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o najem lokalu wykona na własny koszt remont tego lokalu. Odnosząc się do powyższego stwierdzić zdaniem organu należy, że po pierwsze, w ramach kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały określającej zasady wynajmowania lokali brak podstaw do określenia bezwzględnego warunku, jaki musi spełnić najemca chcący wynająć lokal. Rada może jedynie określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Po wtóre, uchwalone przez Radę Miejską przepisy dotyczące lokali przeznaczonych do remontów wykonywanych przez przyszłych najemców we własnym zakresie stanowią istotne naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, tj. art. 6f ustawy. Jak wskazano wyżej, w publicznym zasobie mieszkaniowym obowiązki wynajmującego i najemcy określone są w art. 6a - 6e ustawy i niedozwolone jest ich modyfikowanie w drodze umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej w drodze uchwały Rady Miejskiej. Celem uregulowań ustawy jest ochrona praw lokatorów. Zgodnie z art. 1 ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy ustawy mające charakter bezwzględnie obowiązujący nie mogą być modyfikowane w drodze umów cywilnoprawnych z powołaniem się na zasadę swobody umów. Istotą bowiem tychże przepisów jest ograniczenie swobody umów celem ochrony praw słabszej strony stosunku cywilnoprawnego - najemców. Po trzecie, kwestionowane zapisy mogą prowadzić do braku realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy na rzecz dostarczania lokali w systemie wolnorynkowym. Celem ustawy o ochronie praw lokatorów jest realizacja zadania własnego gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ustawa określa krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy i upoważnia organ stanowiący do wyznaczenia bardziej szczegółowych reguł umożliwiających zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb tych spośród osób spełniających kryteria ustawowe, które najbardziej tej pomocy potrzebują. W tym celu rada gminy powinna określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała stwarza ryzyko wyłączenia członków wspólnoty, którzy nie spełniają wymogów do uzyskania lokalu socjalnego, ale mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe, lecz nie są w stanie pokryć kosztu remontu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadza stan, w którym szanse na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy będą miały osoby, które są w stanie sfinansować remont lokalu, co w ocenie organu nadzoru jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ustawy. Skoro bowiem uprawnionymi do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są osoby o niskich dochodach, to tym samym mało prawdopodobne jest, by stać je było na wykonanie remontu lokalu na własny koszt. Z powyższym korespondują orzeczenia NSA: sygn. akt I OSK 82/08 z dnia 15 kwietnia 2008 r. i sygn. akt OSK 883/04 z dnia 17 listopada 2004 r., zgodnie z którymi zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Reasumując organ wskazał, że przesłanki ubiegania się o lokal socjalny a także o lokal wynajmowany na czas nieoznaczony określa ustawa, a rada gminy w ramach uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali jest uprawniona do określenia wyłącznie wysokości dochodu uprawniającej do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, co oznacza, że nie może określać dodatkowych warunków oddania w najem lokalu, a tym bardziej czynić to z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o jej oddalenie. Powołując się na przepis art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałając bezdomności, wspierając rozwój budownictwa socjalnego oraz popierając działania obywateli zamierzające do uzyskania własnego mieszkania" podała, że jednym z istotnych, istniejących w Polsce od lat i dotąd nierozwiązanych, problemów społecznych jest problem mieszkaniowy. Sytuacja w tej dziedzinie w ostatnich latach uległa wręcz pogorszeniu, a liczba oddawanych w ciągu roku mieszkań osiągnęła stan niepokojący. Konstytucja zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb społecznych. Nie ogranicza się przy tym do ogólnego wymienienia tego zadania, ale wskazuje jednocześnie najważniejsze odcinki tej polityki. Zaliczyć do nich można przeciwdziałanie bezdomności, wspieranie rozwoju budownictwa socjalnego przeznaczonego dla najuboższych, a także wspieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Politykę władz publicznych w zakresie budownictwa i mieszkalnictwa oraz inne działania na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych Konstytucja pojmuje szeroko. Obejmuje bowiem także problemy ochrony prawnej lokatorów. W tym ostatnim przypadku ogranicza się do wymienienia tego problemu, odsyłając do bardziej szczegółowych uregulowań ustawy. Jest jednak nie tylko wskazane, iż problematyką tą zajmuje się ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ale również, że ustawodawca nie może lokatorów pozbawić tej ochrony prawnej. Z art. 4 w/w ustawy wynika zadanie własne w postaci obowiązku planowania i realizacji działań zmierzających do tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, co daje podstawę do zaliczenia gminy do podmiotów realizujących konstytucyjną powinność wynikającą z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczącą poprawy sytuacji mieszkaniowej członków wspólnoty samorządowej. Gmina bezpośrednio ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe niektórych jej mieszkańców, tzn. gospodarstw domowych o niskich dochodach, a także - na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie - zapewniać uprawnionym lokale socjalne i zamienne. Rada Miejska Wałbrzycha podała, że uzasadnieniem do podjęcia zaskarżonej uchwały było umożliwienie osobom, które z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego nie kwalifikowały się do zawarcia umowy lokalu socjalnego na kolejny okres, otrzymanie lokalu do remontu na własny koszt, a po wykonanym remoncie poprawienie swoich potrzeb mieszkaniowych. Brak regulacji prawnej w przypadku w/w osób oraz innych szukających możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych spowodowałby, że istniejący gminny zasób mieszkaniowy byłby bezużyteczny i mieszkańcy nie mogliby z niego skorzystać. Ponadto byli najemcy lokali socjalnych, po przekroczeniu kryterium dochodowego musieliby zostać eksmitowani, co byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Rada Miejska Wałbrzycha podała, że zgodnie z art. 662 § 1 k.c. wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Przepis ten ma charakter względnie obowiązujący i dlatego strony mogą w umowie odmiennie uregulować wydanie przedmiotu najmu. W związku z tym najemca może wziąć na siebie ciężar doprowadzenia tego lokalu do stanu używalności. W tym miejscu Rada Miejska Wałbrzycha powołała się na wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. SA/Wr 1861/93 (Glosa 1997, nr 1, poz. 57). Te okoliczności strony ustalają w umowie cywilno - prawnej. Podkreśliła, że Rada Miejska Gminy Świebodzice podjęła uchwałę o takiej samej treści, jak Rada Miejska Gminy Wałbrzych i uchwała ta nie została zaskarżona przez Wojewodę Dolnośląskiego. Mając na uwadze zasadę równości i niedyskryminacji, nie do przyjęcia, zdaniem Rady Miejskiej Wałbrzycha, jest stosowanie przez nadzór Wojewody kryteriów kwestionowania legalności przejrzystych rozwiązań w jednej gminie, a w drugiej nie. W tej sytuacji Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że nie zachodzą zarzucane w skardze naruszenia przepisów prawa. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2011 r., złożonym po doręczeniu odpowiedzi na skargę, Wojewoda Dolnośląski podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodał, że w dniu 13 kwietnia 2011 r. sporządził skargę znak NK.II.MM2.0914-18/10 na analogiczne zapisy uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 lutego 2009 r. Nr XLVII/238/09 zmieniającej uchwałę Nr VI/73/03 Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu w całości. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 15 października 2010 r. Nr LVII/486/10 w sprawie zmiany uchwały Nr XXVIII/71/04 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych z późn. zm. opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2004 r. nr 197, poz. 3107) jest aktem prawa miejscowego, podobnie jak uchwała Nr XXVIII/71/04 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych, której dotyczy uchwalona zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W tej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wywodzić swoich kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego, jak to czyni Rada Miejska Wałbrzycha w niniejszej sprawie, z braku uregulowań ustawowych danej kwestii. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała, podobnie jak uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr XXVIII/71/04 z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych, której dotyczy uchwalona zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą, jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z owym przepisem prawa, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będąc aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią. Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr LVII/486/10 z dnia 15 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVIII/71/04 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy prawa wskazane w skardze. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wałbrzych powołała m.in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis art. 21 ust. 1 w/w ustawy stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 omawianej ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Paragrafem 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska Wałbrzycha wprowadziła nowe brzmienie § 8 ust. 61 uchwały Nr XXVIII/71/04 z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych o treści: "1. Osobom, które po upływie terminu umowy najmu utraciły uprawnienia do dalszego zajmowania dotychczasowego lokalu socjalnego, w związku z przekroczeniem dochodu określonego w ust. 3 i nie spełniają przesłanek zawartych w ust. 5, a od terminu zakończenia umowy najmu nie upłynęły więcej niż 3 miesiące, Gmina na zasadzie wzajemnego porozumienia stron, może wskazać lokal do remontu. 2. Osoby, o których mowa w ust. 1, zawierają umowę o udostępnienie lokalu do remontu, na czas trwania prac remontowo-budowlanych. 3. Po zakończeniu robót i komisyjnym odbiorze lokalu przez zarządcę zostanie wystawione skierowanie do zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony." Zasadnie w ocenie Sądu Wojewoda Dolnośląski zarzuca, że zaskarżona uchwała nieprecyzyjna i stwarza problemy interpretacyjne, przez co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zapisu znowelizowanego § 8 ust. 61 pkt 2 owej uchwały istotnie nie wynika, czy przedmiotem umowy o udostępnienie lokalu do remontu ma być umożliwienie prac ekipie remontowej wykonującej prace na koszt wynajmującego, czy wykonującej prace na koszt osoby, o której mowa w pkt 1 tego zapisu uchwały. Z żadnego zapisu zaskarżonej uchwały nie można też wywieść, na czyj koszt miałby się odbywać remont wskazanego przez Gminę lokalu, tj. czy na koszt przyszłego najemcy, czy na koszt Gminy. Trafnie zauważa Wojewoda Dolnośląski, że z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, co oznacza, że normy stanowione przez prawodawcę powinny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Wymóg ten powinny w szczególności spełniać akty prawa miejscowego, skoro stanowią prawo powszechnie obowiązujące na terenie działania organów, które je ustanowiły. Podstawowym warunkiem tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym jest przestrzeganie reguł poprawnej legislacji. Przepis prawa powinien być jednoznaczny i zrozumiały, w przeciwnym razie niejednoznaczne normy prawa mogą być wykładne w sposób prowadzący do pogorszenia sytuacji jego adresatów. Z treści dołączonej do skargi korespondencji prowadzonej przez organ nadzoru z Prezydentem Miasta Wałbrzych, a to pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury Miasta z dnia 15 listopada 2010 r. znak WIM.DGL.0150/3/10, z dnia 29 listopada 2010 r. nr WIM.DGL.0150/3/10 oraz pisma z dnia 7 lutego 2011 r. znak WIM.DGŁ.0711/1/2011 wynika, że każdy lokal przeznaczony do remontu ma indywidualnie ustalany zakres prac remontowych do wykonania, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie jednoznacznie, że w każdym przeznaczonym do remontu lokalu będą ujęte w zakresie robót prace należące do obowiązków wynajmującego. Zakres robót do wykonania w każdym oddawanym lokalu do remontu jest określany kosztorysem budowlanym, zaakceptowanym prze obie strony umowy, zgodnie – jak podano - z zasadą swobody zawierania umów. Trafnie w świetle powyższego Wojewoda Dolnośląski zarzuca, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza nie tylko art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprecyzyjne sformułowanie jej zapisu, ale także przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Od dnia 1 stycznia 2005 r. obowiązują art. 6a - 6g ustawy o ochronie praw lokatorów, wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 281, poz. 2783), które szczegółowo regulują obowiązki najemcy i wynajmującego w zakresie dokonywania remontów w wynajmowanych mieszkaniach i zapewnienia właściwego funkcjonowania urządzeń znajdujących się w tychże lokalach. Artykuł 6f stanowi, że w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a - 6e. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, przez publiczny zasób mieszkaniowy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego art. 6a - 6e są bezwzględnie wiążące, a tylko w odniesieniu do pozostałych lokali, nie wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy może obowiązywać odmienna regulacja umowna. Trafnie w tej sytuacji zauważa Wojewoda Dolnośląski, że w ustawie o ochronie praw lokatorów w sposób wyczerpujący wskazano, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów oraz w jakiej sytuacji obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z ustawy o ochronie praw lokatorów wprost i jednoznacznie wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, w związku z czym strony stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a - 6e tejże ustawy, gdyż tego rodzaju postanowienia umowne pozostawałyby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy. Także organ stanowiący gminy nie może podjąć uchwały sprzecznej z owymi zapisami ustawy. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie tylko pozostaje w sprzeczności z art. 4 oraz art. 6a – art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 2 Konstytucji RP, ale także dla jej podjęcia przez organ stanowiący gminy brak jest przepisów kompetencyjnych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Wbrew regulacjom zawartym w art. 6a – 6f ustawy o ochronie praw lokatorów Rada Miejska Wałbrzycha wprowadziła zaskarżoną uchwałą bezwzględny warunek dla zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w sytuacji, gdy dana osoba utraciła prawo do lokalu socjalnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Postanowiła, że Gmina zawrze umowę najmu lokalu pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o najem lokalu wykona na własny koszt remont tego lokalu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że w ramach kompetencji do podjęcia uchwały określającej zasady wynajmowania lokali brak jest podstaw do określenia bezwzględnego warunku, jaki musi spełnić najemca chcący wynająć lokal. Rada może jedynie określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Trafnie zauważa w skardze Wojewoda Dolnośląski, że celem uregulowań ustawy o ochronie praw lokatorów, co wynika wprost z zapisu jej art. 1, jest ochrona praw lokatorów. Zgodnie z jego treścią, ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy ustawy mające charakter bezwzględnie obowiązujący i wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony przeciwnej, nie mogą być modyfikowane w drodze umów cywilnoprawnych z powołaniem się na zasadę swobody umów. Istotą bowiem tychże przepisów jest ograniczenie swobody umów celem ochrony praw słabszej strony stosunku cywilnoprawnego, to jest w tym przypadku - najemców. Trafnie zauważa Wojewoda, że zapisy zaskarżonej uchwały mogą prowadzić do braku realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów na rzecz dostarczania lokali w systemie wolnorynkowym. Podkreślenia wymaga, że celem ustawy o ochronie praw lokatorów jest realizacja zadania własnego gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ustawa określa krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy i upoważnia organ stanowiący do wyznaczenia bardziej szczegółowych reguł umożliwiających zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb tych spośród osób spełniających kryteria ustawowe, które najbardziej tej pomocy potrzebują. W tym celu rada gminy powinna określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy). Zgodzić się także należy z Wojewodą, że zaskarżona uchwała stwarza ryzyko wyłączenia członków wspólnoty, którzy nie spełniają wymogów do uzyskania lokalu socjalnego, ale mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe, lecz nie są w stanie pokryć kosztu remontu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadza stan, w którym szanse na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy będą miały osoby, które są w stanie sfinansować remontu lokalu, co jest niezgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ustawy. Skoro bowiem uprawnionymi do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są osoby o niskich dochodach, to tym samym mało prawdopodobne jest, by stać je było na wykonanie remontu lokalu na własny koszt. Z powyższym korespondują orzeczenia NSA: sygn. akt I OSK 82/08 z dnia 15 kwietnia 2008 r. i sygn. akt OSK 883/04 z dnia 17 listopada 2004 r., które trafnie przywołano w skardze, a zgodnie z którymi zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Przesłanki ubiegania się o lokal socjalny, a także o wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lokal wynajmowany na czas nieoznaczony określa ustawa, a rada gminy w ramach uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali jest uprawniona do określenia wyłącznie wysokości dochodu uprawniającej do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, co oznacza, że nie może określać dodatkowych warunków oddania w najem lokalu, a tym bardziej czynić to z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Powoływanie się przez Gminę Wałbrzych na wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 11.04.1994 r. sygn. SA/Wr 1861/93 uznać należy za nietrafne z tego względu, że wyrok ten odnosi się do lokalu użytkowego, którego nie dotyczą regulacje zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów. Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę sytuacji najemców lokali socjalnych, którzy przekroczyli kryterium odchodowe uprawniające ich do zajmowania tychże lokali zauważyć należy, że zasady postępowania wobec tych osób wyznacza art 23 ust. 3 zdanie 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym: "W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2." Osoby takie są zatem obowiązane do dnia opróżnienia lokalu uiszczać odszkodowanie w wysokości wynikającej z art 18 ust. 2 ustawy. Gdyby zaś Gmina chciała osobom tym umożliwić dalsze korzystanie z mieszkaniowego zasobu gminy, to o ile osoby te spełniałyby kryterium dochodowe uprawniające do najmu lokalu mieszkalnego, to zgodnie z art 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, Rada Gminy w uchwale podjętej w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy może uregulować ich sytuację prawną w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymogom stawianym przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa, a także naruszać przepisów Konstytucji RP. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Wałbrzycha naruszyła wyżej wymienioną zasadę przez uchwalenie zapisów pozostających w istotnej sprzeczności z w/w bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, a także w/w przepisami Konstytucji RP. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).