II GSK 1485/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 829/11 w sprawie ze skargi A. A. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie I Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę A. A. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] marca 2011 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że pismem z 18 kwietnia 2011 r. A. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W.. Do skargi strona załączyła wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, zawiadomienie o odmowie przyznania pomocy finansowej z [...] lutego 2011 r., protest z 11 marca 2011 r. wraz z załącznikiem oraz informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu z [...] marca 2011 r. Załączone dokumenty były kserokopiami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem przez samego skarżącego. Powodem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia przez Sąd I instancji było to, że do skargi nie dołączono oryginału informacji z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie oceny projektu. Skarżący do skargi załączył jedynie potwierdzoną przez siebie za zgodność z oryginałem kopię tego dokumentu. Sąd podał, że dokonał analizy pouczenia zawartego w piśmie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z [...] marca 2011 r. i uznał to pouczenie za prawidłowe i kompletne. II A. A. zaskarżając powyższe postanowienie w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 30 c ust. 2 oraz ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30 b ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r., poprzez błędne przyjęcie, iż brak dołączenia do skargi oryginału informacji M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpoznania, jako niekompletnej w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek składania oryginałów dokumentów oraz że w pouczeniu nie została zawarta informacja, że niektóre załączniki do skargi należy składać w oryginałach; - art. 30 d ust. 3 u.z.p.p.r., przejawiające się w tym, że sąd dokonując analizy pouczenia zawartego w piśmie uznał je za kompletne i wystarczające; - art. 30 e u.z.p.p.r. w zw. z art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie skargi bez rozpatrzenia oraz bez wezwania skarżącego do przedłożenia oryginału pisma w terminie 7 dni. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w art. 30e tej ustawy zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie regulowanym tą ustawą wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. W związku z tym w sprawach sądowoadministracyjnych z zakresu prowadzenia polityki rozwoju nie ma zastosowania art. 52 § 2 p.p.s.a., w tym w części dotyczącej przekazywania akt sprawy sądowi przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt lub dokonał zaskarżonej czynności. Dokumenty dołączane przez stronę do skargi w zakresie określonym w art. 30c u.z.p.p.r., nie tyle stanowią dokumenty o jakich mowa w art. 48 § 1 p.p.s.a. (nie są przedkładane na żądanie sądu), co zastępują akta administracyjne. Obowiązek ich przedkładania służy przede wszystkim temu, by sąd administracyjny miał zachowaną możność dokonania badania zgodności z prawem działania właściwych instytucji dokonujących oceny projektów w postępowaniu, które cechuje dążność do szybkiego rozpoznania sprawy. Cel ten zostaje osiągnięty zarówno wtedy gdy strona przedłoży oryginał dokumentu, jak i wtedy gdy dołączy do skargi jego kopię, której zgodność z oryginałem jest potwierdzona w sposób wiarygodny. Potwierdzenie w wiarygodny sposób (w niniejszej sprawie przez skarżącego) zgodności kopii informacji w przedmiocie oceny projektu stanowi w istocie oświadczenie, że stronie doręczono informację o treści takiej jak wyrażona w kopii. Domniemywać należy zgodność takiego oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy jeżeli rzetelność kopii nie jest kwestionowana przez instytucję będącą stroną w sprawie sądowoadministracyjnej. Strona nie ma interesu w przedkładaniu kopii niezgodnej z oryginałem, zwłaszcza jeśli zważyć, że ewentualne nieprawidłowości można bardzo łatwo wykryć. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Postulat ten nie byłby spełniony, gdyby zaakceptować rygorystyczny pogląd sądu pierwszej instancji co do konieczności przedkładania oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu lub jej kopii potwierdzonej przez notariusza względnie w sposób określony w art. 48 § 3 p.p.s.a. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną fakt, że w omawianym przepisie tylko odnośnie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r., wprost przewidziano możliwość złożenia kopii nie znaczy, że skarga jest niekompletna, gdy pozostałe dokumenty dołączone do skargi nie są oryginałami. Taki wniosek jest zbyt daleko idący i tym samym nieuprawniony. Ustawodawca w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wprost nakazał przedkładanie kopii (a nie oryginałów) środków odwoławczych i informacji o jakiej mowa w art. 30b ust. 4 tej ustawy (o wynikach procedury odwoławczej). Odnosząc się do obowiązku przedłożenia informacji w przedmiocie oceny projektu ustawodawca nie wypowiedział się co do tego czy taki dokument ma być przedkładany w oryginale, czy też wystarczające jest przedłożenie jego kopii. Uprawniony jest zatem wniosek, że ani nie nałożył obowiązku przedkładania oryginału dokumentu ani też nie wyłączył możliwości posługiwania się jego kopią. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie przychyla się wobec tego do poglądu, że art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie (por. postanowienia NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 1452/10; z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 353/11; z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 460/11, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że załączenie do skargi kserokopii informacji w przedmiocie oceny projektu nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku pouczenia strony o obowiązku złożenia niektórych dokumentów w oryginale, należy stwierdzić że jest on nieuprawniony. Skoro bowiem, jak to zostało powyżej szeroko omówione, wymóg złożenia kompletnej dokumentacji nie oznacza, że informacja w przedmiocie projektu musi być złożona w oryginale, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie zaakceptował treść niepełnego pouczenia dotyczącego sposobu wniesienia skargi. Nieuprawniony jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji art. 49 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji.