II GSK 2385/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 467/11 w sprawie ze skargi S. T. H. S. Spółki jawnej w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. T. H. S. Spółki jawnej w O. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 1060 (tysiąc sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 467/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. j. w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, 2/ w pozostałym zakresie oddalił skargę, 3/ stwierdził, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu i 4/ zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Funkcjonariusze Izby Celnej w P. w P. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] z przyczepą [...] należącego do S. sp. j. w O., zwanej dalej spółką. Kierowca zespołu pojazdów [...], będący pracownikiem spółki, wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne spółki na trasie [...]. Ustalono, że kierowca nie posiadał w samochodzie i nie okazał wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz karty opłaty drogowej, a w pojeździe nie było zamontowane urządzenie rejestrujące samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. W toku kontroli sporządzono notatkę urzędową i przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Kierowca podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli drogowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w P. m.in. na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." nałożył na S. sp. j. w O. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł na którą składały się: kwota 2.000 zł – za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, kwota 3.000 zł – za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące oraz kwota 3.000 zł – za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w stanie faktycznym tej sprawy organ I instancji prawidłowo nałożył kary pieniężne za wszystkie trzy stwierdzone naruszenia prawa. W szczególności, skoro skontrolowany w dniu [...] kwietnia 2007 r. przewóz drogowy wypełniał definicję niezarobkowego przewozu drogowego (art. 4 pkt 4 u.t.d.), to zasadnie organ I instancji przyjął, że przewoźnik powinien uiścić opłatę za przejazd po drogach krajowych w myśl art. 42 ust. 1 u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazała, że w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy zniesiono obowiązek uiszczania opłaty drogowej za przejazd samochodu po drodze krajowej o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 t. Skontrolowany samochód wraz z przyczepą ważył poniżej 12 t, więc opłata nie powinna być pobrana, a kara pieniężna za jej brak nie powinna być nałożona. Zdaniem skarżącej nowelizacja u.t.d. w tym zakresie nie zawiera przepisów przejściowych, zatem wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenie prawne podlegające ocenie (kontrola drogowa) miało miejsce przed czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał, że przy nakładaniu kar za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące, nie naruszono prawa i decyzja w tej części jest prawidłowa, zatem w tej części skarga została oddalona. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za trafny zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. przez jego niezastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 t. Art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. został dodany do ustawy mocą art. 3 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z dniem 24 grudnia 2008 r. Ustawodawca nowelizując u.t.d. w tym zakresie nie zamieścił w przywołanym akcie prawnym przepisów przejściowych. W takiej sytuacji organ II instancji rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym powinien był zastosować art. 42 ust. 1 u.t.d. w nowym brzmieniu. W orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie nowego prawa pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Regułę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy wyprowadzić z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.". Zasada ta nakazuje organom administracyjnym stosować w toku wydawania decyzji przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w omawianej sprawie powinna mieć zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Zasada ta wynika z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa karnego ale także w stosunku do kar administracyjnych, które mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (oprócz charakteru dyscyplinująco-represyjnego). Zatem, jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł prawny obowiązek uiszczania takiej opłaty, organ rozpatrujący sprawę merytorycznie utracił podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił organowi uwzględnić obowiązywanie stanu prawnego na dzień wydania własnej decyzji w sprawie i mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw – art. 42 u.t.d. z dniem 30 czerwca 2011 r. utracił moc prawną. II Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Celnej w P. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: – art. 42 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. w ten sposób, że pomimo stwierdzenia w dniu [...] kwietnia 2007 r. braku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych Sąd uznał, że skarżący nie naruszył przepisów u.t.d., – art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. przez uznanie, że z dniem wejścia w życie nowelizacji tj. w dniu 24 grudnia 2008 r. polegającej m.in. na dodaniu do tego przepisu punktu 5 rozszerzającego katalog podmiotów i pojazdów wyłączonych z obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych o pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, znajduje on zastosowanie również do zdarzeń mających miejsce przed datą tej noweli; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 u.t.d. i art. 6 k.p.a. przez uznanie przez Sąd, że stosując stan prawny z daty zdarzenia organy naruszyły zasadę praworządności (legalizmu) sformułowaną w art. 6 k.p.a. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną organ uznał – powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego – że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo, ponieważ Sąd błędnie przyjął, iż do zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2007 r., udokumentowanego protokołem kontroli drogowej, miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji tj. w dniu [...] marca 2011 r., a zatem art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2008 r., nie zaś prawidłowo art. 42 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu z daty kontroli drogowej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji, w sprawie dotyczącej nałożenia kary w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2007 r., art. 42 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 7 listopada 2008 r., obowiązującą od dnia 24 grudnia 2008 r., tj. po dniu w którym doszło do naruszenia prawa. Zauważyć należy, że do dnia wejścia w życie zmienionego przepisu art. 42 ust. 1 u.t.d., rozszerzającego katalog pojazdów zwolnionych z obowiązku uiszczenia opłaty drogowej, opłaty te obowiązywały także pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 t, zaś za nieuiszczenie opłaty drogowej obligatoryjnie nakładana była kara pieniężna w wysokości 3.000 zł na podstawie lp. 4.1 załącznika do u.t.d. Zatem, zgodnie z ustawą w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia za przejazd pojazdem należącym do spółki po pierwsze, powinna zostać uiszczona opłata drogowa, po drugie, brak tej opłaty podlegał karze. Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych, a w szczególności nie zawiera uregulowania, które pozwalałoby stosować jej przepisy do stanów faktycznych, które miały miejsce przed jej wejściem w życie. Zagadnienie karalności braku uiszczenia opłaty drogowej, po zniesieniu obowiązku jej uiszczenia przez pojazdy poniżej 12 t, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach: z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 470/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II GSK 867/10, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1166/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że przy braku przepisów intertemporalnych, dla oceny zdarzenia zastosowanie znajdują przepisy z daty tego zdarzenia. Taki sam wniosek płynie z przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji i opatrznie przez ten Sąd zrozumianej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OPS 1/06, publik. ONSAiWSA z 2006 r. nr 3, poz. 71), która wyklucza zastosowanie nowych surowszych przepisów do zdarzeń, które miały miejsce pod rządami przepisów dawnych. Obszerne rozważania na temat przepisów intertemporalnych i reguł stosowania nowego prawa zawarte są także w wyroku NSA z dnia 6 stycznie 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09. Dla rozpatrzenia skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej istotna jest kwestia, które przepisy mają zastosowanie dla oceny prawidłowości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niewywiązanie się z obowiązku wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Czy miarodajne są tutaj przepisy obowiązujące w dacie wykonywania przewozu (data kontroli drogowej), czy też znowelizowane przepisy ustawy obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji. Według Sądu pierwszej instancji, jeżeli nowe przepisy nie ustalają reguł kolizyjnych w zakresie stosowanego prawa, zastosowanie znajduje nowa regulacja prawna, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa (lex posterior derogat legi priori) oraz zasadą, że ustawa względniejsza działa wstecz (lex mitior retro agit). Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne i trafnie kwestionuje je skarga kasacyjna. Omawiane zagadnienie stanowi przedmiot prawa międzyczasowego (intertemporalnego). Kwestie, jaki przepis powinien obowiązywać w razie zmiany prawa, powinien unormować prawodawca. Jeżeli tego nie uczyni, co jest mankamentem legislacyjnym, problem musi rozstrzygnąć organ stosujący prawo. W polskim prawie, a w każdym razie w prawie publicznym, w tym w prawie administracyjnym, brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania wspomnianych problemów intertemporalnych. Temu zagadnieniu poświęca uwagę orzecznictwo i piśmiennictwo. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest tutaj niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit). Zasadę tę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. W razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, Nowe Prawo z 1965 r. nr 6). Podobne stanowisko prezentowane jest w nowszym piśmiennictwie. I tak, dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi, jeżeli należy oceniać wedle jej przepisów zaszłe po wejściu w życie ustawy nowej skutki zdarzenia prawnego, które: 1) nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowej albo 2) nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowej i związane jest z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie ustawy nowej. Zachodzi ono w szczególności, gdy ustawie dawnej dalej podlega, po jej uchyleniu, treść stosunku prawnego powstałego, czy też szerzej – sytuacja prawna powstała, przed jej uchyleniem. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest bowiem skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść. Dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi także, jeżeli ustawie dawnej podlegają skutki zdarzenia prawnego, które wprawdzie nastąpiło już po jej uchyleniu, lecz związane jest z sytuacją prawną powstałą, w szczególności stosunkiem prawnym powstałym, pod jej rządami (por. M. Kłoda, Sposoby działania ustawy w prawie międzyczasowym prywatnym, Przegląd Legislacyjny z 2001 r. nr 1, s. 7). W świetle piśmiennictwa (por. J. Gwiazdomorski, tamże), powyższa zasada odnosi się w szczególności do czynu niedozwolonego popełnionego pod rządem dawnego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniana reguła powinna mieć odpowiednie zastosowanie przy ocenie przepisów dotyczących deliktu administracyjnego, a takim jest m.in. wykonywanie przewozu po drogach krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty. Natomiast, od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (G. Wierczyński, § 30 [w:] J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, wyd. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003 r.). Trwanie danego zdarzenia lub stanu rzeczy, zarówno pod rządem dawnego, jak i nowego prawa, jest więc tym elementem, który pozwala zastosować omawianą wyżej zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie, ustawa nowa działa na przyszłość, jeżeli należy oceniać według jej przepisów, zaszłe po chwili jej wejścia w życie, skutki zdarzenia prawnego, które nastąpiło po tej chwili i nie jest związane z powstałą przed tą chwilą sytuacją prawną (M. Kłoda, tamże). W sprawie niniejszej, jak to wskazano wyżej, mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa. Zatem skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. E. Łętowska, Wprowadzenie, w: Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008 r.). Za nieporozumienie uznać należy powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który dotyczy prawa karnego, ale przede wszystkim reguluje sytuację, w której chodzi o czyn niepodlegający karaniu w chwili jego popełnienia lub złagodzenia karania po popełnieniu przestępstwa. W sprawie niniejszej w dacie zdarzenia podlegało ono karze i przepisy dotyczące karania nie uległy zmianie, uległ jedynie zmianie zakres obowiązków administracyjnoprawnych, których niewykonanie zagrożone jest karą, ale zakres ten zmienił się 18 miesięcy po naruszeniu prawa przez stronę, zatem w dacie zdarzenia delikt administracyjny istniał, a jego karalność nie ustała. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował w sprawie niniejszej art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. w brzmieniu ustanowionym ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. i dopuścił się w ten sposób naruszenia prawa materialnego. Ponieważ w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).