II SA/Ke 344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] Nr [...] o odmowie wypłaty policjantowi w stanie spoczynku K. W. należności za 45 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 21.05.2010r. policjant K. W. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w J. raport w sprawie niezgodności z przepisami naliczania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla funkcjonariuszy zwalnianych ze służby na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w J. zwolnił K. W. ze służby w Policji z dniem 4.06.2010r. Policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny za 105 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznej wysokości 15.082,20 zł. W dniu 21.06.2010r. K. W. złożył w Sądzie Rejonowym pozew przeciwko Komendantowi Powiatowemu Policji w J. domagając się wypłaty należności dodatkowo za 45 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w kwocie 5296,50 zł. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010r. sygn. IV P 24/10 Sąd ten stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. W toku instancji sprawa została przekazana Komendantowi Powiatowemu Policji w J., który pismem z dnia 7 października 2010r. odmówił uwzględnienia zgłoszonego przez K. W. żądania. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010r. sygn. II SA/Ke 724/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę K. W. na ww. pismo wskazując, iż przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W tym stanie Komendant Wojewódzkiego Policji w J. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 lutego 2010r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. zarzucił organowi błędną ocenę prawną stanu faktycznego jak również niewłaściwą interpretację przepisów regulujących problematykę naliczania niewykorzystanych dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Odwołujący podnosił, że regulacja zawarta w art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną, którą dokonano zmiany przeliczenia urlopu wypoczynkowego z dni kalendarzowych na dni robocze, nie wprowadziła zmian odnośnie zasad naliczania i wypłacania ekwiwalentu za zaległy urlop wypoczynkowy. Zdaniem strony, policjant po nabyciu prawa do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w ilości 105 dni roboczych zgodnie z art. 82 ustawy o Policji wykorzystuje ten urlop w wymiarze 150 płatnych dni kalendarzowych. Zatem stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji wypłata ekwiwalentu powinna nastąpić za 150 płatnych dni kalendarzowych niewykorzystanego urlopu przy nabytym prawie do 105 dni roboczych tego urlopu. Komendant Wojewódzki Policji nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Przytaczając unormowania zawarte w art. 82 ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7.06.2002r. w sprawie urlopów stwierdził, że za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, iż K. W. zwolniony ze służby w Policji z dniem 4 czerwca 2010r. nabył prawo do ekwiwalentu za 105 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego (i dodatkowego) za lata 2008, 2009 i 2010. Przy wyliczeniu przyjęto, że za każdy rok policjant był uprawniony do 26 dni urlopu wypoczynkowego i 9 dni urlopu dodatkowego – razem 35 dni. W uzasadnieniu podkreślono, iż przepis art. 8 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001r. wprowadził jednolitą zasadę, zgodnie z którą ekwiwalent za urlop zaległy przysługuje w wysokości uzależnionej od faktycznej liczby dni należnego urlopu, a nie od ilości dni kalendarzowych. W ocenie organu czym innym jest wykorzystanie urlopu przez funkcjonariusza w naturze, a czym innym jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent to równowartość wypłacona za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (dodatkowy) nabyty przez stronę na każdego 1 stycznia danego roku, wyrażony w pieniądzu. Obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopu w naturze nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu, bowiem przepis art. 115a ustawy o Policji jasno reguluje kwestie wysokości ekwiwalentu. Wbrew twierdzeniom odwołującego, organ uznał za nieuzasadnione doliczenie do wymiaru 105 dni, ekwiwalentu za dni świąteczne i dni ustawowo wolne od pracy, we wskazanej przez niego ilości 45 dni. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. W. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kwoty 5.296,50 zł z odsetkami za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 82 pkt 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną, przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż czym innym jest wykorzystanie urlopu w naturze, a czym innym wypłata ekwiwalentu pieniężnego, podkreślając, że niewykorzystanie urlopu wypoczynkowego i dodatkowego wynikało z przyczyn od niego niezależnych, co ma wpływ na wysokość wypłaconego ekwiwalentu. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem jakoby ekwiwalent był równowartością wypłaconą za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty na każdego 1 stycznia danego roku. Zdaniem autora skargi, art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. nie wprowadził jednolitej zasady, zgodnie z którą ekwiwalent za urlop zaległy przysługuje w wysokości uzależnionej od faktycznej liczby dni należnego urlopu, nie zaś od ilości dni kalendarzowych. Skarżący wskazał, że policjant otrzymuje wynagrodzenie za miesiąc pracy (30 dni kalendarzowe), w tym dni ustawowo wolne od pracy i święta, bez względu na to ile w rzeczywistości przepracował godzin i czy pracował w dni ustawowo wolne od pracy. Przelicznik 1/30 wynikający z art. 115a ustawy o Policji wynika z otrzymywania przez policjanta wynagrodzenia za 30 dni kalendarzowe, w tym dni ustawowo wolne od pracy i święta. Policjant w służbie wykorzystuje urlop wypoczynkowy i dodatkowy w dniach kalendarzowych, które są płatnymi dniami urlopu. Z żadnego przepisu ustawy o Policji i powołanych wyżej rozporządzeń nie wynika aby wykorzystany przez policjanta urlop był czymś innym niż urlop niewykorzystany. Wprowadzenie regulacji zawartej w art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. oznaczało w praktyce, że policjant, który do chwili wejścia w życie tego przepisu miał prawo do 30 dni kalendarzowych urlopu nabył prawo do 26 dni roboczych urlopu. Tym samym obecnie wykorzystuje 35 dni urlopu w dniach kalendarzowych. W ocenie skarżącego z przepisów § 7 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin wynika jednoznacznie, że dni urlopu wypoczynkowego to dni kalendarzowe. Poza tym policjant otrzymuje dopłatę do wypoczynku za 10 dni nabytego urlopu wypoczynkowego w rozumieniu art. 82 ustawy o Policji i za 4 dni ustawowo wolne od pracy lub święta. Zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty i naliczony zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji to równowartość niewykorzystanych płatnych dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego liczonych w dniach kalendarzowych z uwzględnieniem dni ustawowo wolnych od pracy. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez skarżącego urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego odnośnie nieprawidłowego obliczenia należnego świadczenia pieniężnego, nie zasługuje na akceptację. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwanej dalej jako ustawa). Zgodnie z tymi przepisami, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis art. 33 ust 3 ustawy o Policji stanowi natomiast, że w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3 ustawy, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy. W aspekcie przedstawionych regulacji niezbędne jest więc ustalenie jaki wymiar urlopu wypoczynkowego (i dodatkowego) przysługiwał policjantowi i jaki jest wymiar niewykorzystanego przez niego urlopu. Art. 82 pkt 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Policjant nabywa również prawo do corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy osiągnęli określony staż służby odpowiednio w wymiarze 5 dni roboczych (15 letni staż służby), 9 dni roboczych (20 letni staż służby) i 13 dni roboczych (25 letni staż służby), zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. Nr 81, poz. 740 ze zm.). Coroczny płatny urlop dodatkowy dla policjantów, którzy osiągnęli określony wiek i co najmniej 10-letni staż służby reguluje § 10 ust. 1 cyt. rozp. Z analizy powołanych wyżej przepisów wynika, że urlop wypoczynkowy to urlop liczony w dniach roboczych, nie zaś kalendarzowych, którego podstawa uzależniona jest od posiadanych przez policjanta uprawnień. Wbrew twierdzeniom skarżącego, § 7 rozporządzenia z 7.06.2002r., stosownie do którego: na wniosek policjanta urlop wypoczynkowy może być podzielony na części, z tym, że co najmniej jedna część urlopu powinna obejmować nie mniej niż 14 kolejnych dni kalendarzowych, nie uzasadnia przyjęcia, że urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest wykorzystywany w dniach kalendarzowych, a w konsekwencji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop przysługuje za dni ustawowo wolne od pracy lub święta. Przepis ten odnosi się wyłącznie do sposobu wykorzystania urlopu, nie zaś do jego wymiaru. Ratio legis tego unormowania ma na celu zapewnienie policjantowi odpowiedniego dłuższego i nieprzerwanego wypoczynku. Nie oznacza zatem, że urlop przysługuje policjantowi w wymiarze dni kalendarzowych, albowiem byłoby to sprzeczne z jednoznaczną zasadą wynikającą z art. 82 ust. 1 ustawy o Policji jak również treścią § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, w myśl których urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługuje policjantom w wymiarze dni roboczych. Art. 115 a ustawy mający podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dotyczy uprawnień i obowiązków policjanta i jego pracodawcy i z tego względu nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis ten wprowadza zasadę, przysługiwania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, jak również określa sposób ustalenia wysokości tego świadczenia. Kwestie związane z urlopem jak już wyżej podniesiono zostały uregulowane w ustawie o Policji oraz wydanym na podstawie art. 86 ustawy – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów. Nie znajduje natomiast zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepis art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o samorządzie powiatowy oraz ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 100, poz. 1084), stanowiący, iż z dniem wejścia w życie ustawy niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący w dniach kalendarzowych przelicza się na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych (ust. 1). Przepis ten ma charakter przepisu przejściowego. Do dnia 18 października 2001r. policjant nabywał prawo do urlopu wypoczynkowego w ilości 30 dni kalendarzowych, natomiast po tej dacie – w ilości 26 dni roboczych. Z tego względu istniała konieczność przeliczenia przysługującego policjantowi (w okresie przejściowym), urlopu wypoczynkowego. Od dnia 18 października 2001r. policjant nabywa prawo do urlopu wypoczynkowego na zasadzie określonej w art. 82 ust. 1 ustawy (tj. 26 dni roboczych). Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W sprawie natomiast nie chodziło o niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres sprzed nowelizacji. Zasady odnośnie podstawy wymiaru urlopu wypoczynkowego przysługującego w odpowiedniej ilości dni roboczych (nie zaś kalendarzowych), nie podważają także powołane przez skarżącego przepisy § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i 3 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 marca 2002r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 236 ze zm.). Powyższe rozporządzenie zostało wydane w oparciu o art. 73 ust. 7 ustawy i stanowi podstawę przyznawania policjantom świadczeń socjalnych i bytowych. Z uwagi na odmienny zakres uregulowania niż określony w art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy, nie mogą one służyć wykładni tych przepisów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ustalając skarżącemu wymiar urlopu wypoczynkowego za lata 2008, 2009 i 2010 w ilości po 35 dni roboczych za każdy rok dokonał prawidłowych obliczeń. Do podstawy wymiaru wliczono bowiem 26 dni corocznego urlopu wypoczynkowego oraz 9 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu 20-letniego stażu pracy. W realiach konkretnej sprawy przysługujący skarżącemu urlop wypoczynkowy za lata 2008, 2009 i 2010 w ilości 105 dni stał się w całości urlopem niewykorzystanym. Kwotę ekwiwalentu w wysokości 15.082,20 zł ustalono mnożąc liczbę dni niewykorzystanego urlopu przez 1/30 stawki miesięcznego uposażenia skarżącego. Dla ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie ma znaczenia przyczyna braku możliwości wykorzystania przysługującego policjantowi urlopu. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 powstaje z chwilą zwolnienia ze służby. Trafnie jest stanowisko organu, zgodnie z którym czym innym jest wykorzystanie przez funkcjonariusza urlopu w naturze, w czasie trwania stosunku służbowego, a czym innym jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego po jego ustaniu. Na gruncie prawa pracy podstawowa różnica między sposobem obliczania wynagrodzenia urlopowego, a sposobem obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop, polega na tym, iż w przypadku ekwiwalentu nie stosuje się zasady, że za czas urlopu pracownikowi przysługuje takie wynagrodzenie, jakie by otrzymywał gdyby w tym czasie pracował. Z reguły ekwiwalent pieniężny za urlop nie jest wyższy od wynagrodzenia należnego pracownikowi za ten urlop wykorzystywany w naturze. Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę jej wydania. Z porównania daty wydania decyzji organu I instancji oraz daty wniesionego od niej odwołania wynika bezspornie, że zamiast "[...]" powinno być "[...]" Powyższa wadliwość nie ma jednak znaczenia dla identyfikacji zaskarżonej decyzji jak również nie ma wpływu na wynik sprawy. W świetle powyższego uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo określiły podstawę wymiaru urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego skarżącemu oraz ilość niewykorzystanego urlopu na dzień zwolnienia ze służby, a następnie ustaliły wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.