I SA/Wa 2369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ew. [...], o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Starosta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty na rzecz W.B. za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości w kwocie [...] zł oraz S.B. za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości w kwocie [...] zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa działka gruntu stała się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z pózn. zm.), z mocy prawa, własnością Gminy Miasta L. co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej ugn) odszkodowanie to ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r., przez rzeczoznawcę majątkowego W.L. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania w.w. nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonał w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. W operacie szacunkowym rzeczoznawca ustalił cenę za 1 m2 nieruchomości w wysokości [...] zł. W dniu [...] marca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta L. oświadczył, że cena zawarta w operacie szacunkowym jest za wysoka ponieważ istniejąca działka stanowi drogę publiczną, a nie działkę budowlaną przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe, dlatego też wnioskował o zmniejszenie wartości odszkodowania do [...] zł za 1 m2. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. oświadczył, że podtrzymuje swoją wycenę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta L., podnosząc, że decyzja dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. W jego ocenie decyzja została oparta na zawyżonej wycenie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], a w toku postępowania doszło do uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] uznał stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe. Wojewoda [...] zaznaczył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie natomiast do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ drugiej instancji zaznaczył, że w związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości, zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej opinii przy określaniu wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę zastosował metodę wyceny podejścia porównawczego, biorąc do porównania transakcje nieruchomościami w latach 2008-2009, położonymi na obszarze miasta L., przeznaczonymi pod zabudowę niską. Rzeczoznawca ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 6 reprezentatywnych transakcji, stanowiących przedmiot prawa własności (tabela nr 1 operatu), o cenach jednostkowych od [...] zł za 1 m2 do [...] zł za 1 m2, o cenach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem położenia, otoczenia, sąsiedztwa, dostępności komunikacyjnej oraz możliwości alternatywnego wykorzystania. Biegły wskazał, że nie było potrzeby określania trendu czasowego z uwagi na stabilizację cenową rynku nieruchomości, niewielką ilość dostępnych transakcji nieruchomościami na lokalnym rynku oraz niewielkie różnice czasowe pomiędzy datami zawierania tych transakcji. Biegły uwzględnił w wycenie fakt, że grunty pod budynkami są tańsze od takich samych gruntów niezabudowanych. Ponieważ do wyceny użyto cen nieruchomości niezabudowanych, aby zniwelować tę różnicę biegły wykorzystał cechę alternatywnego używania z wagą "30". Organ podniósł, że obliczona wartość rynkowa mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości, ustalonym w trakcie analizy rynku, oraz nie odbiega znacząco od cen uzyskanych za nieruchomości o podobnej lokalizacji i od średniej ceny nieruchomości uzyskanej z rynku lokalnego. Wojewoda wskazał, że biegły ostatecznie po wybraniu 4 najbardziej podobnych do szacowanej działki, określeniu procentowym wagi poszczególnych cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku, wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości ustalił w wysokości [...] zł za 1 m2. W konsekwencji - biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, że na terenie badanego przez rzeczoznawcę rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne – Wojewoda wskazał, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy spełnia warunki wynikające z powołanych przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ drugiej instancji podniósł, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwej metody szacowania kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, a przy sporządzaniu wyceny kieruje się zasadą bezstronności jak również zasadami etyki zawodowej. W konsekwencji według Wojewody [...] organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie może, zatem również wskazywać rzeczoznawcy wyboru metody czy też techniki szacowania. Mając zatem na uwadze, fakt, że nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto L. własności przedmiotowej działki zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy [...] października 2009 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Starosty L. jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prezydent Miasto L. podtrzymując zarzuty z postępowania odwoławczego. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie § 4 ust. 1 i 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]; 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymagania rozporządzenia, podczas gdy przy określaniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, nie odnosząc się do rynku regionalnego czy nawet krajowego, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania; 3) naruszenie art. 123 w zw. z art. 125 § 1 K.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 7 lipca 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości w drodze postanowienia, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do obrony swojego stanowiska; 4) naruszenie art. 7, 8, 11, i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty L. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] nie narusza prawa. Wskazaną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...]. We wniesionej skardze Prezydent Miasto L. kwestionuje sposób ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w stosownym terminie. Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn w art. 128 - 135 (dział III rozdział 5 tej ustawy) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. ugn, zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia, której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2). Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że inny sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stosuje się w sytuacji, gdy na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego miały miejsce transakcje sprzedaży nieruchomości odpowiednio zajętych pod drogi publiczne, a inny wówczas, gdy takich transakcji sprzedaży nie było. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze fakt, że na terenie Gminy L. nie było wolnorynkowych transakcji sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, zastosował metodę wyceny podejścia porównawczego, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa - stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca z bazy danych wybrał sześć nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, zaś do wyceny przyjął cztery w przedziale obszarowym od [...] m2 do [...] m2. Nieruchomość objęta wyceną wynosiła zaś [...] m2. Oceniając operat Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, podzielając w pełni stanowisko organów obu instancji, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym zdaniem Sądu określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu § 36 ust. 2 rozporządzenia wyłącza stosowanie § 26, gdyż rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 123 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia [...] lipca 2010 r. W piśmie tym Prezydent Miasta L. oświadczył, że cena zawarta w operacie szacunkowym jest za wysoka w konsekwencji wnioskował o zmniejszenie wartości odszkodowania do [...] zł za 1 m2, czyli o podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Sąd zauważa, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w formie postanowienia może być kwestia proceduralna. Postanowienie nie rozstrzyga w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. W konsekwencji w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., przekazanym przez organ skarżącemu, oświadczył, że podtrzymuje swoją wycenę. I takie załatwienie sprawy, na tamtym etapie postępowania, należy uznać za zasadne. Ponadto należy podnieść, że w utrwalonym już orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 14.03.2007 r., I OSK 322/06, LEX nr 329151, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.08.2006 r., I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.05.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, opubl. Legalis) - czego skarżąca nie zrobiła, podnosząc jedynie, że przyznane odszkodowanie jest za wysokie. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i skontrolował prawidłowości tego rozumowania. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8