III SA/Lu 219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. F. na opinię L. Kuratora Oświaty w L. z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie włączenia Gimnazjum we F. do Samorządowego Zespołu Szkolnego we F. I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od L. Kuratora Oświaty w L. na rzecz Gminy F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lubelski Kurator Oświaty, w odpowiedzi na pismo Burmistrza Frampola z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie wydania opinii, działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.,), w piśmie z dnia 14 marca 2011 r. zaopiniował negatywnie włączenie Gimnazjum we Frampolu do Samorządowego Zespołu Szkolnego we Frampolu z dniem 31 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 w/w ustawy, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Organ prowadzący może skorzystać z tej możliwości, jednakże ustawa o systemie oświaty nie nakazuje tworzenia zespołów. Na terenie miasta Frampola istnieje już Samorządowy Zespół Szkolny we Frampolu, który składa się z przedszkola i szkoły podstawowej. Włączenie w jego strukturę gimnazjum spowoduje zbyt dużą różnicę w wieku rozwojowym uczęszczających tam dzieci i uczniów. Od 1 września 1999 r. obie placówki wypracowały standardy bezpieczeństwa uczniów: oddzielne budynki, wejścia, zakaz przebywania uczniów gimnazjum w pomieszczeniach przedszkola i szkoły podstawowej. W ocenie organu - jakość kształcenia i wychowania zarówno w Samorządowym Zespole Szkolnym we Frampolu, jak i Gimnazjum we Frampolu jest wysoka. Zasady administrowania, po oddaniu do użytku, pełnowymiarową halą widowiskowo - sportową wraz z zapleczem oraz boiskami sportowymi, kortami tenisowymi i placem zabaw, powinien określić organ prowadzący w zakresie obowiązków dyrektora jednej czy drugiej szkoły. Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców Samorządowego Zespołu Szkół we Frampolu wydały pozytywną opinię w sprawie włączenia gimnazjum do istniejącego już zespołu, biorąc pod uwagę podwyższenie jakości kształcenia, współpracę nauczycieli, uzupełnianie godzin, skuteczniejsze ustalanie zastępstw, efektywniejsze wykorzystanie bazy dydaktycznej, zatrudnianie specjalistów, usprawnienie dowozu uczniów. Rada Pedagogiczna Gimnazjum we Frampolu w uzasadnieniu do podjętej Uchwały Nr 14/2010/2011 z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie opinii dotyczącej zamiaru włączenia gimnazjum do Samorządowego Zespołu Szkolnego we Frampolu wskazała, że wyrażona przez nią negatywna opinia spowodowana była przede wszystkim obawą o pojawiające się problemy wychowawcze związane z codziennym obcowaniem tak zróżnicowanych wiekowo uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum. Opinię negatywną wydała również Rada Rodziców działająca przy Gimnazjum we Frampolu oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego - Zarząd Oddziału we Frampolu. Ministerstwo Edukacji Narodowej w założeniach do zmian w ustroju szkolnym w Polsce za cel główny przyjęło dobrą współ pracę i optymalne wykorzystanie zasobów kadrowych szkół i placówek w interesie uczących się, w sposób wychodzący naprzeciw ich indywidualnym potrzebom. Każda publiczna szkoła podstawowa będzie miała pod swoją opieką wszystkie dzieci od lat 4 z obwodu szkoły, funkcjonując w grupie z przedszkolami, a każda publiczna forma edukacji przedszkolnej znajdzie się w grupie ze szkołą podstawową. Każde publiczne liceum ogólnokształcące będzie funkcjonować w grupie z gimnazjami, obejmując swoją opieką wszystkie dzieci w wieku gimnazjalnym z obwodów tych gimnazjów, a każde publiczne gimnazjum znajdować się będzie w grupie z liceum ogólnokształcącym lub technikum. Łączne zarządzanie szkołą podstawową i okolicznymi przedszkolami spowoduje lepsze zagospodarowanie i dostęp do specjalistów, pomagających tym samym dzieciom od 4 do 12 roku życia, którzy będą brać udział w odpowiednim przygotowywaniu do szkoły dzieci przedszkolnych i rekrutacji dzieci do pierwszej klasy, łatwiejsze będzie także organizowanie opieki nad dziećmi i zajmowanie się rozwojem kadry. Dyrektorzy obwodowych szkół podstawowych będą także odpowiedzialni za zorganizowanie odpowiedniego wspomagania w rozwoju dzieci z przedszkoli funkcjonujących w grupie z tą szkołą oraz informowanie rodziców dzieci w wieku przedszkolnym zamieszkałych w obwodzie szkoły o ofercie szkoły i grupy. W związku z proponowaną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej propozycją konsolidacji zasobów oświaty, Lubelski Kurator Oświaty stwierdził, iż nie może wyrazić pozytywnej opinii w sprawie włączenia Gimnazjum we Frampolu do Samorządowego Zespołu Szkolnego we Frampolu z dniem 31 sierpnia 2011 r. Gmina Frampol, działając na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zaskarżyła w całości negatywną opinię Lubelskiego Kuratora Oświaty z dnia 14 marca 2011 r., jako wydanej z naruszeniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o uchylenie opinii i zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do kwestionowanej opinii skarżąca wskazała, że została ona wydana z naruszeniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Cytowany przepis nie przewiduje więc wydania opinii w przypadku włączenia szkoły do już istniejącego zespołu a na ten przepis powołuje się Kurator. Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy odróżniają połączenie szkół w zespół od włączenia szkoły do zespołu co wynika z art. 62 ust.1 i 5 ustawy i przewidują udział Kuratora tylko w przypadku tworzenia zespołu szkół. Ponadto skarżąca podniosła, że zarzuty Kuratora uzasadniające negatywną opinię mają charakter pozorny w świetle stwierdzenia zawartego w ostatnim zdaniu. Wydał on negatywną opinię, gdyż jest to zgodne ze stanowiskiem Rady Ministrów, mimo, że ustawodawca przewidział możliwość istnienia zespołów szkół, w skład którego wchodzić mogą gimnazja i przedszkola. W ocenie ustawodawcy zespół szkół, w skład którego wchodzi gimnazjum i przedszkole, nie powoduje różnicy w wieku rozwojowym uczęszczających do takiego zespołu uczniów. Kurator przedstawia odmienne stanowisko polemizując z zapisami ustawowymi. W ocenie skarżącej Kurator w swojej opinii nie ustosunkował się także do argumentów uzasadniających włączenie Gimnazjum do Zespołu. Negatywna opinia powinna wskazywać konkretny obowiązek, który nie został spełniony a którego spełnienie pozwoli na włączenie Gimnazjum do Zespołu. Wydanie negatywnej opinii bez szczegółowego uzasadniania wskazującego na przeszkody włączenia gimnazjum do zespołu wydaje się sprzeczne z intencją ustawodawcy i ma wyłącznie arbitralny charakter. Dodatkowo skarżąca podała, że Burmistrz Frampola zwrócił się o wydanie opinii pismem z dnia 22 lutego 2011 r., które zostało doręczone Kuratorowi w dniu 28 lutego 2011 r. Zgodnie z przepisem art. 89 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowisko powinno być przez niego zajęte w terminie 14 dni od doręczenia projektu uchwały. Natomiast opinia Kuratora została doręczona 18 marca 2011 r., a tym samym została wydana z uchybieniem 14-dniowego terminu. Dlatego w świetle przepisu art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, iż Kurator przyjął stanowisko zaprezentowane przez Gminę Frampol poprzez domniemanie wydania pozytywnej opinii. Wprawdzie data na opinii Kuratora wskazuje na zachowanie terminu, jednak należy przyjąć, iż o tym czy termin został zachowany decyduje doręczenie opinii a nie dzień jej wydania. Upływ 14-dniowego terminu oznacza wygaśniecie kompetencji do wydania przedmiotowej opinii. Zajęcie zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tak: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1398/06). Termin określony w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem zawitym a nie instrukcyjnym. W odpowiedzi na skargę Lubelski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie, podstawą do wydania opinii w sprawie włączenia Gimnazjum we Frampolu do Samorządowego Zespołu Szkolnego we Frampolu, składającego się z przedszkola i szkoły podstawowej, wbrew stanowisku skarżącej gminy, jest art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej u.s.o.), zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast tryb wydania takiej opinii określa art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust.1a (który nie ma w sprawie zastosowania). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. w niniejszej sprawie, pismo Burmistrza Frampola o wydanie opinii w sprawie włączenia Gimnazjum we Frampolu do Samorządowego Zespołu Szkolnego we Frampolu, składającego się z przedszkola i szkoły podstawowej, zostało złożone w Kuratorium Oświaty w Lublinie w dniu 25 lutego 2011 r. Termin do wydania opinii w tej sprawie, na mocy cytowanego wyżej art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g w dniu 11 marca 2011 r. Tymczasem Lubelski Kurator Oświaty wydał wnioskowaną opinię w dniu 14 marca 2011 r., a zatem po określonym w ustawie okresie do jej wydania. Z brzmienia art. 89 u.s.g. wynika, że jeśli z zatwierdzeniem, uzgodnieniem lub zaopiniowaniem przepis prawa łączy taki skutek, że brak tych form powoduje nieważność rozstrzygnięcia organu gminy, to organ ten ma obowiązek czekania na zajęcie stanowiska w terminie 14 dni od doręczenia rozstrzygnięcia lub jego projektu. Bezskuteczny upływ tych terminów powoduje domniemanie przyjęcia rozstrzygnięcia w brzmieniu zaproponowanym przez organ gminy – mamy w takim wypadku do czynienia z tzw. "milczącą zgodą organu", a treść wydanego po terminie negatywnego rozstrzygnięcia nie ma skutku wiążącego. Wydanie opinii przez Lubelskiego Kuratora Oświaty po terminie do jej wydanie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Na marginesie, nie można także nie zauważyć, że opinia wydana w niniejszej sprawie przez w/w organ – nie spełnia kryteriów związanych z możliwością jej zbadania pod względem zgodności z prawem. Ogólnikowość opinii i odwołanie się do ogólnych założeń Ministerstwa Edukacji Narodowej do zmian w ustroju szkolnym w Polsce, nie pozwala na stwierdzenie, czy zaskarżony akt wydany został po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania w przedmiocie wydawanej opinii i jakimi właściwie przesłankami kierował się Lubelski Kurator Oświaty podczas jej wydawania. Co prawda, przepisy u.s.o. nie określają konkretnie, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię w przedmiocie połączenia szkół w zespół czy połączenia szkoły z zespołem już istniejącym. Faktem jest, że opinia taka wydawana jest na podstawie uznania administracyjnego. Jednakże, uznanie to nie może mieć oczywiście dowolnego charakteru. Zakres uprawnień, jakie posiada kurator oświaty wydając przedmiotową opinię jest bowiem ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przepisami art. 31 i art. 33 u.s.o. Wydając zatem opinię w trybie art. 62 ust. 5b u.s.o., nie może działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz przepisach odrębnych. W rozpoznawanej sprawie, Lubelski Kurator nie odniósł się do podanych przez Burmistrza Gminy Frampol powodów połączenia szkół. Nie ocenił wskazanych przyczyn planowanego połączenia: ekonomicznych, organizacyjnych oraz związanych z kwestiami dotyczącymi poziomu nauczania, opieki i wychowania uczniów. Wskazując na wytyczne Ministra Edukacji Narodowej związane z łączeniem przedszkoli i szkół podstawowych oraz gimnazjów i liceów nie wziął pod uwagę, że we Frampolu nie istnieje liceum, które mogłoby ulec połączeniu z gimnazjum. Dlatego opinia ta nosi cechy dowolności. Z tych też względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.