I OSK 1672/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 371/11 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Rz 371/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] lutego 2011r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta J. z [...] stycznia 2011r. znak [...] odmawiającą przyznania P. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dziadkiem M. M. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Burmistrz Miasta J. odmówił P. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dziadkiem M. M. W podstawie prawnej decyzji Burmistrz wskazał przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2006, nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej zwana jako "u.ś.r."), § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2005, nr 105, poz. 881) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000, nr 98, poz.1071, z późn .zm.; dalej zwana jako "k.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej zwane jako "SKO w Krośnie" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało przepisy art. 17 pkt 1) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust.1, 1a, 5 pkt 2a u.ś.r. W uzasadnieniu SKO w Krośnie podało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przywołało literalną treść przepisu art. 17 ust.1 u.ś.r. określającego katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od okoliczności faktycznych w nim wymienionych. Organ stwierdził, że M. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostaje on w związku małżeńskim z B. M. będącą w wieku [...] lat i ma dwóch synów A. M. i W. M. Z ich oświadczeń wynika, że nie mogą zajmować się ojcem, ponieważ pierwszy pozostaje w zatrudnieniu a drugi wyraża chęć wyjazdu za granicę celem podjęcia pracy. Jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia Kolegium uznało pozostawanie M. M. w związku małżeńskim. Wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P.27/07 istnieje podstawa do takiej interpretacji, z której wynika, że osoba sprawująca opiekę nad osoba niepełnosprawną traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki, ponieważ obowiązek opieki spoczywa wówczas przede wszystkim na małżonku. Przedłożone do akt dokumenty w ocenie Kolegium nie są wystarczające do uznania, że B. M. nie jest w stanie opiekować się mężem. Ponadto świadczenie nie przysługuje z uwagi na regulację zawartą w art. 17 ust.1a u.ś.r. Ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, jednak w dalszej kolejności. W związku z tym wnioskodawczyni mogłaby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne dopiero wówczas, gdyby M. M. nie posiadał żony i synów lub gdyby nie mogli oni sprawować nad nim opieki. Niemożność zadośćuczynienia temu obowiązkowi to w ocenie Kolegium sytuacja polegającą na niemożliwości sprawowania opieki lub występowanie nadmiernej trudności. Natomiast synowie M. M. nie sprawują nad nim opieki wyłącznie z tego powodu, że jeden z nich pracuje a drugi zamierza podjąć pracę. Nie są to w ocenie SKO w Krośnie przeszkody, które obiektywnie są trudne do zwalczenia i nie mogą zostać zaliczone do sytuacji, z którymi ustawodawca wiąże niemożliwość sprawowania opieki nad najbliższym krewnym, skoro stanowi to warunek uzyskania świadczenia. Nie może być ono traktowane jako dodatkowe źródło dochodu rodziny i osoby, która aktualnie nie posiada zatrudnienia. Świadczenie to ma stanowić rekompensatę za utratę dochodu wynikającego z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ zaznaczył, że P. M. nie mieszka wspólnie z dziadkiem i nie jest w związku z tym przekonywujące, że sprawuje ona nad dziadkiem całodobową opiekę i ponadto opiekuje się babką. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się P. M., wnosząc skargę do Sądu. Podała w niej, że dziadek potrzebuje jej pomocy, gdyż jego żona nie jest w stanie mu jej zapewnić i sama potrzebuje pomocy. Jej ojciec A. M. musiał podjąć zatrudnienie z uwagi na złą sytuację majątkową. To uniemożliwiło mu dalszą opiekę nad M. M., którą dotychczas sprawował kosztem rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca w okresie nauki w każdy wolny czas wracała z Rzeszowa do J., aby pomagać ojcu w opiece nad dziadkami. W 2010 r. po ukończeniu nauki powróciła do J. Podkreśliła, że chętnie wyjechałaby za granicę do pracy, ewentualnie pozostała w tym celu w Rzeszowie, jednak z ojcem przyrzekli sobie, że wspólnie będą sprawować opiekę nad dziadkami i nie oddadzą ich do domu opieki. O możliwości złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjnego poinformowała ja pielęgniarka, a to w związku z faktem sprawowania ciągłej opieki nad dziadkami. Podała również, że W. M. ma od kilkunastu lat problem alkoholowy i sporadycznie kontaktuje się z rodzicami. Zakwestionowała stanowisko Kolegium, że o fakcie opieki decyduje adres zameldowania. W związku z tym, że dziadkowie są tylko lokatorami TBS-[...] w J. nie wyraził zgody na zameldowanie jej w mieszkaniu dziadków, poza meldunkiem tymczasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga P. M. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych, aczkolwiek nie wskazanych przez skarżącą jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzuty kierowane przez skarżącą pod kątem poprawności postępowania wyjaśniającego Sąd podzielił i stwierdził, że wady postępowania skutkowały naruszeniem przepisów materialnych polegającym na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zauważył, że decyzja Burmistrza Miasta J. jako podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje pozostawanie w związku małżeńskim przez M. M. SKO w Krośnie ten fakt uwzględnia, poszerzając odmowę o wskazanie możliwości sprawowania opieki przez synów A. i W.M. Sąd zauważył jednak, że z akt sprawy nie wynikają wnioski formułowane przez organ odwoławczy, zwłaszcza możliwość sprawowania stałej opieki przez te osoby. Skoro organ odwoławczy przyjmuje, że obaj synowie M. M. mogą sprawować nad nim opiekę, gdyż brak jest obiektywnych przeszkód trudnych do przezwyciężenia, a za takie nie może być uznane zatrudnienie i zamiar podjęcia pracy za granicą to w ocenie Sądu takie wnioskowanie wymagało ustalenia charakteru pracy, jej zakresu i czasu pracy A. M. ojca skarżącej. Równocześnie organ powinien odnieść się do oświadczenia W. M. wskazującego na możliwość podjęcia pracy za granicą, zwłaszcza, że w oświadczeniu złożonym przed organem ten zobowiązany do opieki wskazuje, że wyjeżdża początkiem lutego do pracy za granicę, a SKO w Krośnie orzeka po dacie planowanego wyjazdu. Brak takich ustaleń naprowadził Sąd do wniosku, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 4 k.p.a. Podstawą orzekania muszą być ustalone okoliczności sprawy, a nie domniemane działania osób zobowiązanych do sprawowania opieki. Sąd sprecyzował, że brak ustaleń w tym zakresie skutkuje naruszeniem prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przyjęcie, że skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad M. M. powinno rzeczywiście ten fakt potwierdzać, przy czym nie może to być tylko brak stałego zameldowania w mieszkaniu uprawnionego do opieki. Okoliczność ta powinna być szczególnie wnikliwie wyjaśniona ze względu na pismo odnoszące się do możliwości zameldowania skierowane do skarżącej przez TBS-[...] sp. z o.o. w J., które skarżąca posiada, a nie było przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że w ponownie toczącym się postępowaniu organy będą zobowiązane do ustalenia okoliczności istotnych dla orzekania o świadczeniu pielęgnacyjnym. Przede wszystkim musza ustalić jaki jest zakres i charakter pracy zobowiązanych do opieki synów M. M. oraz ustalić czy mogą w tych warunkach wykonywać stałą opiekę a także czy taką opiekę sprawuje P. M. niezależnie od miejsca zameldowania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium zarzuciło wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006, nr 139, póz. 992, z późn. zm.), dalej "u.ś.r", przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykonywanie pracy lub zamiar jej podjęcia przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającą opieki stanowią przesłankę niemożności sprawowania opieki nad najbliższym krewnym dającą podstawę do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby spokrewnione w dalszym stopniu. Wniosło wobec powyższego o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Uzasadniając skargę kasacyjną, Kolegium wskazało, iż u podstaw zaskarżonego orzeczenia Sądu wystąpiło przekonanie, że fakt zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej osób, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osób wymagających opieki stanowi okoliczność równoznaczną z niemożnością sprawowania opieki, skutkującą koniecznością rozważenia przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób spokrewnionych w dalszym stopniu. Z tym twierdzeniem Sądu skarżący się nie zgodził, podnosząc, że sprzeciwia się treść przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r. wskazująca, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu przysługuje dopiero wówczas, gdy brak jest osób spokrewnionych w pierwszym stopniu albo gdy osoby te nie są w stanie sprawować opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść powyższego przepisu, jak oceniło Kolegium, implikuje wprost wniosek, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczki osoby wymagającej opieki legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wyłączone w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki posiada dzieci, które obciąża obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności albo gdy nie są one w stanie sprawować tej opieki, przy czym brak możliwości opieki nie może być utożsamiany z każdą przeszkodą a jedynie z taką przeszkodą, która jest równoznaczna ze zwolnieniem z wykonywania obowiązku alimentacyjnego wobec najbliższego krewnego. Dalej Kolegium przedstawiło stan prawny znajdujący w sprawie zastosowanie i podkreśliło, że kluczowa w przedmiotowej sprawie jest konieczność zdefiniowania pojęcia "... nie jest w stanie sprawować opieki..." (art. 17 ust. 1 a u.ś.r.) , które zdaniem strony skarżącej, jest równoznaczne z niezdolnością sprawowania opieki, brakiem nadawania się do jej sprawowania, bycia do tego nieodpowiednim. Jednocześnie wskazując na odwołanie się przepisów u.ś.r. do treści obowiązku alimentacyjnego określonego w k.r.o. podkreśliło że, słowa nie jest w stanie sprawować opieki... " winno być rozumiane równoznacznie z nie byciem w stanie zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu, tj. gdy jest to niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W świetle powyższego w ocenie Kolegium wykonywanie zatrudnienia przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie powoduje przerzucenia obowiązku alimentacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności, tak jak nie mogą zostać przeniesione uprawnienia związane z wykonywaniem tego obowiązku wobec bliskich krewnych. Sam fakt istnienia przejściowej przeszkody w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego, np. zatrudnienia, wyjazdu za granicę itp., nie powoduje zwolnienia osoby zobowiązanej do jego pełnienia, ani też obciążenia nim osób zobowiązanych w dalszej kolejności, nie jest to bowiem równoznaczne z niezdolnością, nie nadawaniem się do wykonywania tego obowiązku. Kolegium uznało, abstrahując od faktu, że obowiązek opieki nad M. M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, spoczywał przede wszystkim na jego małżonce, a w dalszej kolejności spoczywał na jego synach A. i W. M. Uznało też, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie głównie na podstawie oświadczeń złożonych przez nich, a dotyczące zatrudnienia jednego z nich oraz braku zatrudnienia i związanej z tym chęci wyjazdu za granicę w celu podjęcia tam zatrudnienia drugiego z nich się wystarczające w świetle przedstawionej wyżej interpretacji art. 17 ust. 1 a u.ś.r. Jak dalej Kolegium wskazało, wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje bowiem, że osoby te są obiektywnie zdolne do pracy, a więc są również w stanie sprawować opiekę nad ojcem, lecz z określonych przyczyn nie wykonują jej, bowiem nie rezygnują z zatrudnienia, aby zadośćuczynić obciążającemu ich obowiązkowi alimentacyjnemu. W tej sytuacji dokonywanie dalszych ustaleń w sprawie odnośnie charakteru pracy, czasu pracy itp. ojca skarżącej i jego brata nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r., który wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych w dalszej kolejności w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu z osobą wymagająca opieki są w stanie te opiekę sprawować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. Wynikająca z przepisu art.183 § p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art.174 pkt 1p.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006, nr 139, póz. 992, z późn. zm.). Zdaniem skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, która polegała na przyjęciu, iż wykonywanie pracy lub zamiar jej podjęcia przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającą opieki stanowią przesłankę niemożności sprawowania opieki nad najbliższym krewnym dającą podstawę do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby spokrewnione w dalszym stopniu. Natomiast zdaniem skarżącego wykładania słów " nie jest w stanie sprawować opieki... " winno być rozumiane jako równoznacznie z nie byciem w stanie zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu, tj. gdy jest to niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni jest niezasadny, albowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni art.17 ust.1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Sąd I instancji przede wszystkim wskazał, że w sprawie nie zostały poczynione ustalenia co do okoliczności stanu faktycznego sprawy, wydanie zaś decyzji przy braku ustaleń w zakresie stanu faktycznego skutkuje naruszeniem art.17 ust.1a ustawy. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że organ I instancyjny wydając decyzję odmowną w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał jako podstawę prawną art.17 ust.5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki. Natomiast organ II instancyjny utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazuje jako podstawę prawną art.17 ust.5 pkt 2a i art.17 ust.1 ust.1a ustawy. Mając na uwadze, że organ I instancji nie czynił ustaleń dotyczących stanu faktycznego pod kątem spełnienia przesłanek z art. 17 ust.1a , albowiem wskazał inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, natomiast organ II instancyjny nie czyniąc stosownych ustaleń faktycznych wskazuje jako podstawę prawną decyzji również art.17 ust.1a ustawy, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w takich okolicznościach doszło do naruszenia art.17 ust.1a ustawy. Natomiast dokonując wykładni przepisu art.17 ust.1a, zgodnie z którym, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1. należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić uwagę, że ustawodawca dopuszczając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki, nie wskazał żadnych ustawowych desygnatów, co do rozumienia przesłanki "nie jest w stanie sprawować opieki". Formułując tę przesłankę ustawodawca nie odwołał się ani do przeszkód natury prawnej, ani do przeszkód natury faktycznej, zajście których pozwalałoby na przyjęcie , lub wykluczenie, że osoba nie jest w stanie sprawować opieki. Stąd też nie można podzielić wykładni zaproponowanej w skardze kasacyjnej zgodnie z którą "brak możliwości sprawowania opieki nie może być utożsamiany z każdą przeszkodą a jedynie z taką przeszkodą, która jest równoznaczna ze zwolnieniem z wykonywania obowiązku alimentacyjnego wobec najbliższego krewnego" Przede wszystkim taka wykładnia jest wykładnią contra legem, albowiem ustawodawca takiego ograniczenia nie wprowadził. Wręcz odwrotnie w przepisie tym in fine jest mowa o sytuacji gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki, a nie wykonać obowiązku alimentacyjnego. Na tle proponowanej w skardze kasacyjnej wykładni rodzi się nadto zasadnicze pytanie o tryb i podmiot właściwy do ustalenia czy w konkretnym stanie faktycznym doszło do "zwolnienia z wykonywania obowiązku alimentacyjnego". Organy administracyjne właściwe w sprawie świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą czynić samodzielnych ustaleń co do tego, czy doszło do "zwolnienia z wykonywania obowiązku alimentacyjnego" Natomiast przypadków gdy z orzeczenia sądu powszechnego będzie wynikać, że zobowiązanym do wykonania obowiązku alimentacyjnego będzie osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu jest bardzo niewiele. Ponadto znacznie częściej osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny wykonuje go z poczucia obowiązku o charakterze rodzinnym, moralnym nie dochodzi zatem do orzekania w sprawie przez sąd. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w przepisie art.17 ust.1a ustawy która stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść i zakres pojęcia obowiązek alimentacyjny. Przy analizie treści uprawnień i obowiązków wierzyciela i dłużnika alimentacyjnego warto zwrócić uwagę na tzw. przedmiot świadczenia. Świadczenie dłużnika alimentacyjnego może polegać tylko na działaniu tzn. na dostarczaniu środków utrzymania w celu zaspokojenia bieżących potrzeb konsumpcyjnych uprawnionego w zakresie, wyżywienia, odzieży, mieszkania, higieny osobistej, czy też potrzeb leczenia. Obowiązek alimentacyjny może polegać zarówno na świadczeniach pieniężnych jak i mieć postać świadczeń w naturze, wybór postaci obowiązku alimentacyjnego zależy od okoliczności konkretnego przypadku, możliwa jest sytuacja że obowiązek alimentacyjny będzie w części realizowany w formie świadczenia pieniężnego, a w części w formie świadczeń w naturze. Istotnym zagadnieniem jest zakres obowiązku alimentacyjnego, zakres ten wyznaczają dwa czynniki: usprawiedliwione potrzeby uprawnionego oraz możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. Jeżeli uprawniony do świadczenia alimentacyjnego wymaga zapewnienia opieki w tym opieki z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność, opieka ta zawiera się w treści obowiązku alimentacyjnego. Przepisy art. 129, 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określają kolejność obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art.132 obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Istota regulacji zawartej w art.132 k.r.o. polega na tym, że jeżeli zobowiązany w pierwszej kolejności nie może wykonać w całości ciążącego na nim obowiązku, obowiązek ten przechodzi w części niezaspokojonych potrzeb na zobowiązanego w dalszej kolejności. A zatem na zobowiązanego w dalszej kolejności przechodzi obowiązek alimentacyjny zarówno wtedy gdy zobowiązany w pierwszej kolejności nie może w ogóle wykonać zobowiązania jak i w tedy gdy zobowiązany w pierwszej kolejności wykonuje obowiązek alimentacyjny, ale tylko w części. Możliwa zatem jest sytuacja, że obowiązek alimentacyjny wobec osoby uprawnionej będzie w części realizowany przez zobowiązanego w pierwszej kolejności i w części przez zobowiązanego w dalszej kolejności. Przenosząc te rozważania na problematykę świadczenia pielęgnacyjnego uregulowaną w art.17 ust.1a ustawy, należy stwierdzić że może mieć miejsce sytuacja w której w części obowiązek alimentacyjny będzie wykonywany przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, a w części dotyczącej sprawowania opieki przez osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki. Można zatem stwierdzić, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, która nie jest w stanie sprawować opieki, to osoba która nie jest w stanie wykonać ciążącego obowiązku alimentacyjnego w części dotyczącej sprawowania opieki. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni przepisu art.17 ust.1a ustawy , zgodnie z którym, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1. należy mieć na uwadze nie tylko taką sytuację w której na osobie sprawującej opiekę ciąży w całości obowiązek alimentacyjny, ale również taką gdy ten obowiązek dotyczy tylko części obowiązku alimentacyjnego , a w pozostałym zakresie obowiązek alimentacyjny wykonuje zobowiązany w pierwszej kolejności. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.