I OSK 1962/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P.-Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/11 w sprawie ze skargi K. P.-Ł. na bezczynność Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego Odział Karpacki w Krakowie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 20 czerwca 2011 r., III SAB/Kr 30/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. P.-Ł. na bezczynność Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego Oddział Karpacki w Krakowie polegającą na niedoprowadzeniu do zmiany lub uchylenia karty osuwiskowej nr [...]. W skardze wskazano, że Państwowy Instytut Geologiczny sporządzając kartę osuwiskową (na podstawie umowy o dzieło z gminą Miejską Kraków) wykonuje władztwo administracyjne i dlatego jego działania lub zaniechania w tym zakresie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W rubryce nr 17, karta osuwiskowa zawiera rekomendację, że "teren osuwiska przy ul. [...] wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności." Zapis ten dotyczy skarżącej, ponieważ posiada ona działkę na tym terenie. K. P.-Ł. została wezwana pismem z 1 czerwca 2011 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez sprecyzowanie żądania skargi, z uwzględnieniem treści art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz do wykazania, że skarga została wniesiona z zachowaniem właściwego trybu i terminu stosownie do art. 52 i 53 p.p.s.a., w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca odpowiedziała w terminie pismem z 3 czerwca 2011 r., podkreślając na wstępie, że Państwowy Instytut Geologiczny (zwany dalej również PIG i Instytutem), został określony w ustawie z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm., zwanej dalej p.g.g.), jako organ państwowej służby geologicznej. PIG odpisał się pod kartą osuwiskową jako organ sporządzający kartę. W ocenie skarżącej stanowi to wyraz władztwa administracyjnego. Karta stanowi bowiem podstawę wpisu do rejestru osuwisk, nakłada obowiązki przy zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości i prowadzi do kwalifikacji na potrzeby ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm., zwanej dalej ustawą o szczególnych zasadach odbudowy). Karta jest więc dokumentem urzędowym. Okoliczność, że Państwowy Instytut Geologiczny zawarł umowę o dzieło z Gminą Miejską Kraków na wykonanie kart nie ma w sprawie znaczenia. W odpowiedzi na skargę PIG wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie można sprawy zakwalifikować jako sądowoadministarcyjnej a także z uwagi na to, że Państwowy Instytut Geologiczny nie posiada legitymacji biernej i nie może korzystać z przymiotu strony postępowania. Uzasadniając stanowisko, Instytut podał, że nie stanowi organu administracyjnego, stąd nie można twierdzić, że wykonuje władztwo administracyjne opracowując kartę osuwiskową. Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy jest instytutem badawczym działającym na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 ze zm.), posiadającym osobowość prawną. Działa w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych. Może prowadzić działalność gospodarczą, w efekcie której opracował m.in. kwestionowaną kartę osuwiskową. Karta została sporządzona w oparciu o umowę o dzieło i jako taka nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ponadto, stwierdzenia zawarte w karcie dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią mają charakter opinii rzeczoznawcy. Przy opracowywaniu karty Instytut nie realizował żadnych zadań publicznych, a jedynie działał jako wykonawca zlecenia/zamówienia cywilnoprawnego. W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy tak określony przedmiot skargi może być objęty kontrolą sądową, a przede wszystkim czy podmiot Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie można uznać za organ administracyjny, którego zakres działań wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają art. 3 § 1 -3. Art. 2 § 2 pkt 8 wymienia m.in. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Definicja organu administracyjnego znajduje się w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W ocenie Sądu, Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie nie należy do kategorii wskazanej w zacytowanym wyżej artykule. Podmiot ten ma charakter instytutu badawczego, o którym mowa w art. 1 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych. Instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Instytut Geologiczny utworzony został na podstawie uchwały Nr 301 Rady Ministrów z 14 maja 1952 r. w sprawie utworzenia Instytutu Geologicznego (Monitor Polski Nr A-65, poz. 995), a rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie nadania Państwowemu Instytutowi Geologicznemu w Warszawie statusu państwowego instytut badawczego (Dz.U. Nr 45, poz. 363) określono jego przedmiot działania i zadania. Rodzaje działań należących do państwowej służby geologicznej określa art. 102a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez sformułowanie, że do zadań państwowej służby geologicznej dbającej o zrównoważony rozwój kraju w zakresie geologii należy w szczególności: 1) obsługa centralnego archiwum geologicznego; 2) prowadzenie centralnego banku danych geologicznych i hydrogeologicznych; 3) przygotowywanie materiałów do bilansu zasobów kopalin i obsługa rejestru tych zasobów; 4) koordynowanie wykonywania prac kartografii geologicznej oraz wykonywanie prac pilotażowych; 5) obsługa rejestru obszarów górniczych; 6) koordynacja zadań w zakresie ochrony georóżnorodności. Ustęp 2 tego przepisu z kolei stanowi, że wykonywanie zadań państwowej służby geologicznej minister właściwy do spraw środowiska powierza Państwowemu Instytutowi Geologicznemu. Powołane wyżej przepisy nie przewidują dla wykonywania działań Państwowego Instytutu Geologicznego form administracyjnoprawnych. Inaczej rzecz ujmując, Instytut nie wykonuje władztwa administracyjnego. Nie można stąd przyjąć, że wykonanie karty dokumentacyjnej osuwiska przy ul. [...] [...] i [...] w Krakowie wraz opinią o nr ewidencyjnym [...] (stanowiącej załącznik do uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. Nr XI/112/11) jest realizowaniem władztwa administracyjnego Instytutu. Faktem jest, że sporządzenie karty na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz. 840, zwanego dalej rozporządzeniem) dla terenów, na których wystąpiły ruchy masowe ziemi oraz dla terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, a następnie wpisanie do rejestru osuwisk danego obszaru, upoważnia radę gminy, która ma obowiązek kierować się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, do wyznaczenia w drodze aktu prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków (art. 13c ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach odbudowy) – niemniej jednak sporządzenie karty nie miało miejsca w formie administracyjnoprawnej, ale w formie realizacji cywilnoprawnej umowy o dzieło. Skoro omawiana karta nie jest wynikiem realizacji władztwa administracyjnego Państwowego Instytutu Geologicznego to wynika z tego, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność w zakresie zmiany lub uchylenia tej karty jako pochodnej przesądzenia, że dana czynność czy akt wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej K. P.-Ł. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 102a p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię oraz 2) § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi w związku z art. 110a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), poprzez błędną wykładnię. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie uznał, że skarga dotyczyła wyłącznie bezczynności. W samej skardze i dodatkowo w piśmie z 17 czerwca 2011 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że przedmiotem skargi jest czynność w postaci sporządzenia karty, a bezczynność w zakresie korekty jedynie ewentualnie. Sąd administracyjny tego nie dostrzegł i prowadził całe postępowanie jedynie pod kątem kontroli bezczynności. Odnosząc się do przytoczonej w zaskarżonym postanowieniu definicji organu (art. 5 k.p.a.), skarżąca wskazała, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje kognicji sądów ze względu na podmiot sprawujący administrację ale od strony przedmiotowej – tj. od strony sprawy administracyjnej. Obecnie zdarza się coraz częściej, że administracja nie jest sprawowana przez tradycyjne organy administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, brak stosowania k.p.a. do danej sprawy administracyjnej nie jest przesłanką dyskwalifikującą tę kognicję. Procedury administracyjne prowadzone są również w oparciu o inne przepisy (jak ordynacja podatkowa, egzekucja w administracji, postępowania do których k.p.a. stosuje się odpowiednio, czy przepisy korporacyjne, a także wiele innych rozstrzygnięć dokonywanych administracyjne bez stosowania przepisów k.p.a. i zawartej tam definicji organu wydającego decyzje). Omawiając naruszenie przepisu art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy nie dając odpowiedzi na pytanie, czy karta jest przejawem władztwa administracyjnego, stwierdzając jedynie że nie jest przejawem władztwa administracyjnego Państwowego Instytutu Geologicznego. Nie wskazano, czy karta to tylko opinia, czy akt w sposób indywidualny kształtujący metodą administracyjną status prawny danej nieruchomości i jej właściciela. W konsekwencji nie jest wiadome, czy karta będąca przedmiotem skargi jest nieważna lub nie jest kartą z § 4 cyt. rozporządzenia, ponieważ sporządził ją Państwowy Instytut Geologiczny a nie prezydent miasta pełniący rolę starosty. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, autor skargi kasacyjnej zaprezentował stanowisko, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł co do zasady, że karta jest przewidzianą prawem formą prowadzenia publicznego rejestru. Rejestr natomiast jest prowadzony przez starostę. Prowadzenie publicznego rejestru, jeżeli jest to obowiązek, jest zawsze sprawowaniem administracji. W konsekwencji, WSA albo powinien uznać, że skarżona karta nie jest kartą, o której mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia z uwagi na to, że została sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny (i wtedy rzeczywiście byłaby poza kognicją sądów administracyjnych), albo że w drodze umowy upoważniono PIG do wyręczenia starosty w zakresie sporządzenia takich kart. Twierdzenie, że karta ma charakter wyłącznie cywilnoprawnego dzieła jest sprzeczna z w/w przepisami o publicznym charakterze rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle pomija to zagadnienie i nie wypowiada się do istoty sprawy. Bez rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest możliwe ustalenie, czy PIG "wykonywał administrację" przy sporządzaniu zaskarżonej karty. Następnie, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że PIG nie wykonuje administracji pomimo tego, że sporządza karty. Prowadzi to do wniosku że nie są to karty o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Sąd I instancji pozostawił to jednak bez rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, inkwizycyjne prowadzenie publicznego rejestru, do którego wpis ma wpływ na prawa i obowiązki obywateli przesądza o wykonywaniu w tym zakresie administracji. Jeżeli przyjąć, że karta ma charakter czynności administracyjnej, to konsekwencją wywodu jest uznanie, że takie działanie PIG podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jeżeli natomiast PIG nie może wykonywać administracji zgodnie z art. 102a p.g.g., to nie jest "służbą państwową" a karta nie jest kartą o której mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia albo została wykonana bezprawnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał jednak odpowiedzi w tej kwestii. To wszystko oznacza, że zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było przedwczesne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie reprezentowany przez Dyrektora Oddziału wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, że karta osuwiskowa nie jest aktem władztwa administracyjnego, a Instytut nie realizował w tym zakresie zadań publicznych. Karta została wykonana w ramach prowadzonej przez Instytut działalności gospodarczej w oparciu umowy o dzieło na zamówienie Gminy Miejskiej Kraków, a nie upoważnienia administracyjnego, i odebrana bez zastrzeżeń merytorycznych geologa powiatowego. Zlecenie Gminy Miejskiej Kraków udzielone zostało poza zadaniami realizowanymi przez Instytut w ramach tzw. państwowej służby geologicznej i państwowej służby hydrologicznej, to znaczy w ramach działalności gospodarczej prowadzonej równolegle z działalnością statutową naukowo-badawczą. Stwierdzenia zawarte w karcie mają charakter opinii rzeczoznawcy. Przeznaczenie karty osuwiska, czy wymóg wykonania karty zgodnie z rozporządzeniem w sprawie informacji dotyczących masowych ruchów ziemi nie powoduje, że staje się ona przejawem władztwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa 183 § 2 cyt. ustawy. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ przedstawione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W odniesieniu do zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 3 § 1 pkt 4 (autorowi skargi kasacyjnej chodziło zapewne o art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. zasadnie wskazano, że przyjmuje się obecnie kryterium przedmiotowe do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu. Organem w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych, stosownie do art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej. Dlatego też podmioty, które tę działalność prowadzą w formach prawnych, określonych art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., mieszczą się w pojęciu organu z art. 32 p.p.s.a (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LEX 2011, komentarz do art. 32, teza 4). Oznacza to, że Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie mógłby być uznany za organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. pod warunkiem wszakże, że na podstawie przepisów ustawy zostałoby mu zlecone wykonywanie funkcji zleconych administracji publicznej. Następnie należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezpodstawnie przyjął, że skarga dotyczyła tylko i wyłącznie bezczynności Instytutu w przedmiocie niedoprowadzenia do zmiany lub uchylenia karty osuwiskowej nr [...] [...]. To naruszenie postępowania nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem jest dopuszczalność skargi na sporządzenie (uchylenie, zmianę) karty osuwiskowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaś zgodnie z pkt 8 tego przepisu kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a. Oznacza to, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest to, że dana sprawa jest załatwiana w jednej z prawnych form działania administracji wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Państwowy Instytut Geologiczny w zakresie, w jakim sporządził na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą Miejską Kraków kartę osuwiskową, nie może być uznany za organ wykonujący administrację publiczną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a sporządzenie karty osuwiskowej (lub brak jej zmiany) nie może być uznane za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (lub bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) z następujących przyczyn. Po pierwsze, przemawia za tym treść art. 101 Prawa geologicznego i górniczego, który jako organy administracji geologicznej wskazuje 1) ministra właściwego do spraw środowiska działającego przy pomocy Głównego Geologa Kraju, będącego sekretarzem stanu lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym tego ministra; 2) marszałków województw, działających przy pomocy geologów wojewódzkich, a także 3) starostów działających przy pomocy geologów powiatowych. Po drugie, zgodnie z art. 110a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, to starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach. W wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 110a ust. 2 cyt. ustawy, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi, gdzie w § 4 ust. 1 wskazuje się, że rejestr jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, w powszechnie dostępnym formacie, która powinna zawierać dane graficzne w formie map terenów, na których występują ruchy masowe ziemi, oraz terenów zagrożonych możliwością wystąpienia ruchów masowych ziemi a oprócz tego karty rejestracyjne terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi, a także karty osuwiska (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. b). Jeżeli zatem to starosta prowadzi rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a swoje zadania wykonuje przy pomocy geologów powiatowych, to fakt zawarcia umowy z Państwowym Instytutem Geologicznym nie zwalnia go z wykonywania kompetencji ustalonych w ustawie. W niniejszej sprawie świadczy o tym czynność zaakceptowania przez geologa powiatowego wykonanych przez PIG kart, na co wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Oznacza to, że karta osuwiska może zostać włączona do omawianego rejestru dopiero po akceptacji przez właściwy organ administracji publicznej. Uprawnienie rady gminy, o którym mowa w art. 13c ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, to znaczy możliwość wyznaczenia w drodze aktu prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków jest uprawnieniem wtórnym do umieszczenia danego obszaru w rejestrze. Kolejnym etapem, o którym mówi cytowana ustawa o szczególnych zasadach odbudowy jest możliwość żądania od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę albo wykupu nieruchomości lub jej części. Uznając, że chociaż karta osuwiska jest częścią rejestru prowadzonego przez starostę, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że sporządzenie karty – w niniejszej sprawie przez Państwowy Instytut Geologiczny na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest związane z wykonywaniem administracji publicznej, ponieważ taka karta w momencie jej sporządzenia ma charakter opinii rzeczoznawcy. O jej wartości i przydatności wypowiada się starosta za pośrednictwem geologa powiatowego, który po dokonaniu oceny zebranych w sprawie materiałów dokonuje następnie wpisu (aktualizacji wpisu) danego terenu do rejestru. Zatem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - dopiero ta czynność organu może stać się przedmiotem skargi, ponieważ dopiero ona będzie mogła oddziaływać na sytuację podmiotu, który jest właścicielem terenu podlegającego wpisowi. To zagadnienie będzie mogło jednak podlegać ocenie sądu w odrębnym postępowaniu. Zatem należało uznać, że PIG nie wykonywał w tym zakresie zadań państwowej służby geologicznej określonych w art. 102a p.g.g., ponieważ odpowiedzialnością związaną z tworzeniem rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy obarczono starostę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, karta osuwiska nie jest przewidzianą prawem formą prowadzenia publicznego rejestru. Może ona jedynie stać się jego elementem, ale dopiero po zaakceptowaniu przez organ administracji geologicznej. To oznacza, że nie został naruszony § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi w związku z art. 110a ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Tym samym, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. również nie jest trafny, ponieważ oba te przepisy nie mają zastosowania na etapie badania dopuszczalności skargi, albowiem określają one zasady wedle których sąd administracyjny bada zasadność skargi. To wszystko prowadzi do wniosku, że skargę (zarówno na czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4, jak i w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) należało odrzucić jako niedopuszczalną, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.