I OSK 2035/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 736/11 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dodatku specjalnego postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Ministrowi Spraw Wewnętrznych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 736/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dodatku specjalnego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 31 grudnia 2010 r. cofnął M. P. dodatek specjalny w wysokości 15% kwoty bazowej. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek złożonego przez M. P. odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku specjalnego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych, o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też niewykonywanie ww. obowiązków przez długi czas stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku specjalnego. Wyjaśnił, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] przyznał M. P. dodatek specjalny w wysokości 15% kwoty bazowej, zgodnie z treścią § 15 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Tymczasem ww. policjant od dnia 9 sierpnia 2010 r. zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, w tym czasie nie uczestniczył bezpośrednio w działaniach bojowych związanych ze zwalczaniem zagrożeń terrorystycznych, ani w działaniach wymagających użycia specjalistycznych sił i środków, nie wypełniał również obowiązku podnoszenia własnych kwalifikacji zawodowych oraz utrzymywaniu właściwego poziomu wyszkolenia, potwierdzonego w okresowych sprawdzianach. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że otrzymywanie przez wymienionego dodatku specjalnego nie koresponduje z treścią § 15 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ ponad 120 dni nie wykonywał on zadań określonych w przedmiotowym przepisie. Podkreślił, że cofnięcie dodatku specjalnego stanowi jedyną konsekwencję związaną z długotrwałymi okresami niewykonywania zadań służbowych przez policjanta, albowiem będzie on nadal otrzymywał 100% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Wskazał, że zgodnie z art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Tym samym niezrealizowanie zadań służbowych od kilku miesięcy stanowi zmianę mającą wpływ na wysokość dodatku specjalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przyczyną cofnięcia M. P. dodatku specjalnego był fakt długotrwałego niezrealizowania przez niego powierzonych mu zadań i czynności służbowych. Okoliczność ta została stwierdzona na podstawie przedstawionych przez odwołującego się zaświadczeń lekarskich, tj. znanego mu materiału dowodowego. W takiej sytuacji, organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż przedstawione dowody w sposób jednoznaczny świadczyły o okolicznościach, których należało dowieść. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stwierdzenie, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na zastosowaniu błędnej wykładni § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego; naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez wadliwy wybór normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji, w której się znajdował, w tym wskazanie § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ww. rozporządzenia, zamiast art. 121 cyt. ustawy o Policji; naruszenie zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, a w tym zakresie naruszenie art. 7 Konstytucji RP; naruszenie dyspozycji art. 108 § 1 K.p.a., poprzez wskazanie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym, tożsamym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymanej kwoty dodatku specjalnego do wymogów obligowanych przepisami prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W świetle § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia "wysokość przyznawanego dodatku uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką". Zgodnie z § 15 ust. 2 omawianego rozporządzenia, powyższy przepis stosuje się odpowiednio przy ustalaniu, podwyższaniu i obniżaniu wysokości dodatku specjalnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. przepisy stanowiły podstawę prawną do cofnięcia skarżącemu dodatku specjalnego z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a tym samym nierealizowanie przez niego zadań i czynności służbowych. Przepis art. 121 ust. 1 cyt. ustawa o Policji stanowi jednak, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powyższy przepis ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w wymienionych w nim sytuacjach, przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia. Niezrealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w tym przepisie. Skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych z przyczyn od siebie niezależnych. Organy orzekające w sprawie zatem błędnie przyjęły, że nierealizowanie przez skarżącego obowiązków służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku specjalnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta. Wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, to jednak nie skorzystał on z tego uprawnienia i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie i mogłyby być podstawą do ograniczenia w całości lub w części niektórych dodatków do uposażenia. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozkaz personalny cofający skarżącemu dodatek specjalny, została wydana z naruszeniem art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie z urzędu okoliczności, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji w drugiej instancji orzekał organ niewłaściwy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepisy wskazują bowiem, że w sprawie cofnięcia dodatku specjalnego na podstawie § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od których jest zależny wzrost uposażenia, organem właściwym jest Komendant Główny Policji. Na zasadzie art. 127 § 3 K.p.a. jest on również właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w myśl art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., pod pojęciem "ministra" należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Z kolei, z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy o Policji wynika, że Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest on zatem, "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a, od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.). Ponadto podał, że stosownie do treści art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W przepisach cyt. ustawy o Policji dotyczących przyznania świadczeń nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie wymienionych w nim rodzajów spraw. W ocenie autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące cofnięcia M. P. dodatku specjalnego jest orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. M. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 Nr 270. dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej jest zobowiązany do zbadania, czy odpowiada ona wymogom formalnym, określonym w art. 176 P.p.s.a. W świetle tego przepisu skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wskazany przepis dzieli wymogi formalne skargi kasacyjnej na dwie grupy. Pierwsza z nich to warunki, jakie powinno spełniać każde pismo składane w toku postępowania sądowego. Druga grupa wymogów dotyczy tylko i wyłącznie pisma będącego skargą kasacyjną. Wymogi formalne, którym powinny odpowiadać wszystkie pisma w postępowaniu sądowym określają art. 46 i 47 P.p.s.a. Są to oznaczenie sądu, do którego jest ono kierowane, personalia stron lub ich nazwa, personalia ich przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowa wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wymienienie załączników, przy pierwszym piśmie w sprawie również oznaczenie miejsca zamieszkania lub adresu do doręczeń albo siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, przedmiotu sprawy. W dalszych pismach należy wskazywać sygnaturę akt sprawy. Do pisma należy również dołączyć pełnomocnictwo (gdy jest to pierwsze pismo złożone przez pełnomocnika i pełnomocnictwa tego dotychczas nie złożono), odpisy pisma i załączników dla doręczenia ich stronom, (gdy załączniki złożone w sądzie nie są oryginałem - także po jednym odpisie załącznika do akt sądowych). Jeżeli skarga kasacyjna strony nie odpowiada wskazanym wyżej i określonym w art. 46 i 47 P.p.s.a. wymogom i niezachowanie tych warunków uniemożliwia nadanie skardze kasacyjnej dalszego biegu, przewodniczący wzywa stronę do ich uzupełnienia lub poprawienia, zgodnie z art. 49 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Wymogi, właściwe tylko dla pisma stanowiącego skargę kasacyjną zostały określone w art. 176 P.p.s.a. po słowie "oraz". Należą do nich oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości lub w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jeśli pismo nie odpowiada warunkom szczególnym, właściwym tylko dla skargi kasacyjnej, to braków tych nie można usunąć w tym samym trybie, w jakim uzupełnić można braki formalne wskazane w pierwszej grupie (dotyczącej warunków, jakim odpowiadać musi każde pismo w postępowaniu sądowym). Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują bowiem trybu usuwania braków formalnych skargi kasacyjnej innych niż wymogi formalne dotyczące wszystkich pism procesowych. Przepis art. 49 § 1 P.p.s.a. mający zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy art. 193 P.p.s.a. dotyczy tylko usuwania braków wskazanych w art. 46 i 47 P.p.s.a. Niezachowanie wymogów właściwych tylko dla skargi kasacyjnej uznać należy za braki istotne i nieusuwalne w trybie określonym w art. 49 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wymogom właściwym tylko temu pismu jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W świetle przedstawionej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w rozpatrywanej sprawie, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, brak jest wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości lub części. Jak wyżej wskazano, Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. Granice te muszą był zatem wyraźnie określone przez stronę poprzez zawarcie w skardze kasacyjnej precyzyjnego wniosku. Wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku ma bardzo doniosłe znaczenie albowiem decyduje o możliwości i zakresie uchylenia bądź zmiany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji przyjąć należy, iż brak w skardze kasacyjnej jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku powoduje, że jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnoprawnych jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04 - ONSAiWSA 2004 z. 1 poz. 13 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2004 z. 6 poz. 73 oraz postanowienie NSA z dnia 9 marca 2012 r. I OSK 1043/11, niepubl.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z 178 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie skarżącemu kasacyjnie całego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej rozstrzygnięto w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.