I OSK 1711/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 281/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 sygn. akt II SA/Go 281/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lutego 2011 r. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. J. C. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2003 r. zwolniony został ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2003 r. uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Komendant Powiatowy Policji w K. przyznał mu, jako emerytowi policyjnemu, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w wysokości odpowiadającej 3 normom zaludnienia w miejsce przyznanego decyzją Nr [...] tego świadczenia w wysokości odpowiadającej 4 normom. Wskazane świadczenie emerytowany funkcjonariusz Policji pobierał do końca 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. J. C. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączone zostały oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w K. poinformował wnioskodawcę, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100 poz. 919 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby otrzymujące świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do pobieranego dotychczas równoważnika. J. C., pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008. Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w G. pismem z dnia [...] marca 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji w K., że żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Wobec stanowiska organu J. C. złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 41/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł skargę kasacyjną, oddaloną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010r. ( sygn. akt I OSK 1649/09). Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] cofnął J. C. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości 3 norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Po rozpoznaniu odwołania J. C. Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi J. C. na decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Go 747/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia tego wyroku podano, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nadto zwrócił uwagę, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 41/09 orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r., rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011, Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 8, poz. 67 ze zm., – dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 ze zm. – dalej ustawa o Policji) w zw. z § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił J. C. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazał, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Organ wskazał, że przyznając J. C. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zdaniem Komendanta rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Tym samym decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa. W jego ocenie Komendant Powiatowy Policji w K. właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 747/10). W dalszej części podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję J. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z uwagi na ich bezprawność. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 281/11 w uzasadnieniu stwierdził, że decyzje wydane zostały z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, powołując się na art. 153 P.p.s.a., wskazał, że rozpoznanie skargi nastąpiło w ramach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w tej samej sprawie administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009-2011. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem omówionej zasady związania oraz z innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 747/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Sad uznał, że ponownie rozpatrując sprawę zarówno organ I jak i II instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. Materialnoprawną podstawą decyzji nr [...] przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu (poprzedzającej decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r.) pozostawał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem Sądu zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2003 r. przyznającej skarżącemu (zmodyfikowane co do wysokości) uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że stanowisko takie wynika z wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., nadto jest ono utrwalone w orzecznictwie (por. teza 1 do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r. w sprawie I OSK 541/10). Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2003 r. z obrotu prawnego mogło nastąpić w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Żaden ze wskazanych przypadków w przedmiotowej sprawie nie wystąpił. Dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne trwale wiążące podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Sąd podkreślił, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] przyznano skarżącemu – już jako emerytowi policyjnemu - prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Sąd wskazał, że rozporządzenie MSWiA wydane w 28 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Sąd I instancji uznał również, że wzgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) prowadzi do stwierdzenia, że decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w niej przewidziany. Odnosząc się do powoływanego przez organy braku podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika Sąd I instancji wskazał, że pogląd ten nie jest zasadny. Źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 2003 r. Decyzja ta nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzemienia przepisów wykonawczych – rozporządzeń wydawanych przez MSWiA. Wedle tych przepisów świadczenie przysługiwało w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, tj. według corocznie waloryzowanych stawek. Taka też reguła dotyczyć powinna lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i nie usuniętych z obrotu prawnego decyzji administracyjnych . Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 281/11 skargę kasacyjną wniósł Komendant Wielkopolski Policji, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powołanej dalej p.p.s.a., polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. oraz decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia J. C. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].02.2003 roku Nr [...] oraz §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny, d) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawna wyrażona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 roku II SA/Go 747/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. Nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. ze zm.), § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].02.2003 roku nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania J. C. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych, b) art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071) - poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...].02.2003 roku nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem J. C. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 2003 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem J. C. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika oraz bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...].02.2003 roku nr [...], podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...].02.2003 roku, która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika, c) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97 poz. 78, Nr 483) poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].02.2003 roku nr [...] J. C. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik powołując się na pierwszy z postawionych zarzutów, podniósł, że Sąd z powołaniem się na konkretne przepisy prawa dokonał tylko oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Nie wskazał, które z przepisów prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji oraz jaki wpływ miały te naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytom i rencistom policyjnym. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. nie przewiduje dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 roku § 1 ust. 1 traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.10.2008 roku sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) wskazano, że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do omawianego uposażenia nie można wywodzić z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 roku przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 roku brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 2003 r. do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Dodano, że organy orzekające oraz Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji nr [...]. Przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązują od stycznia 2006 roku, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Skoro natomiast nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby w zakresie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów i rencistów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 roku (z racji nowelizacji rozporządzenia z 2002 roku) odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego osobom uprawnionym do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Podniesiono, że postępowanie o wypłatę równoważnika musi być wszczynane co roku, ma charakter odrębnego postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny i stawki obowiązujące w dacie każdej kolejnej oceny. Organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającej okres 1 roku. Przyjęta w decyzji z 2003 roku konstrukcja wypłaty i ustalania wysokości równoważnika sprawia, że decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 roku przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 roku brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 2003 roku do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r. II SA/Go 747/10 autor skargi kasacyjnej wskazał, że przedstawiona w nim ocena prawa co do uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego nie była oparta na okolicznościach prawnych tożsamych z okolicznościami prawnymi niniejszej sprawy. Te pierwsze sprowadzały się bowiem do cofnięcia uprawnienia do równoważnika, z kolei okoliczność niniejszej sprawy dotyczą czynności odmowy wypłaty równoważnika z powodu niemożliwości jego wyliczenia. Brak tożsamości okoliczności prawnych sprawia, że ocena prawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażona w wyroku z dnia 25 listopada 2010 roku II SA/Go 747/10 nie wiąże Sądu ani organów w niniejszej sprawie (tak też wyrok NSA z 15.10.2010 roku, I FSK 1713/09). W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym i powinna być realizowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. (punkty "a" oraz "c" skargi kasacyjnej) polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego oraz nieuwzględnienie przez Sąd wpływu na uprawnienie J. C. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Zarzut ten należy uznać za chybiony. Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych przewidując, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Dodatkowo Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej konstytucyjnej reguły wynikają m. in. takie zasady jak zasada praworządności, ochrony praw nabytych oraz pewności prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnośnie do kwestii pominięcia przez Sąd I instancji wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny należy wskazać, iż kwestia ta nie została pominięta przez Sąd I instancji, który stwierdził, że organ powinien dokonać czynności materialno - technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Przechodząc następnie do analizy zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 747/10 dotyczył sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, Lex 746833). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również we wspomnianym kontekście, wypłata A. S. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] (zmieniającą decyzję nr [...]) nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy to, że organ na wniosek J. C. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej. Dodatkowo należy się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, zgodnie z którym ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic, wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009-2011. W tym świetle nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszania art. 153 p.p.s.a. Przechodząc kolejno do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawę decyzji przyznającej J. C. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Należy przypomnieć, że w wyroku z dnia z 25 listopada 20010 r., sygn. akt II SA/Go 747/10 wydanego w sprawie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż wbrew temu co podnosił organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawił, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Podkreślić należy, że J.C. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej (dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]) przyznającej J. C. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Dodać należy, że zarówno sama decyzja z dnia [...] lutego 2003 r., przyznająca A. S. sporny równoważnik, jak też obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzeń ani warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego - nawiązanego na skutek tej decyzji - stosunku materialnoprawnego. W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] przyznającej J. C. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 kp.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.