II SA/Ke 346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] o odmowie przyznania S. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W. K. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 października 2010r. S. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem - W. K.. Organ I instancji, odmawiając przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdził, że S. K. ukończyła w dniu 13 czerwca 2010r. 71 rok życia, tak więc jest w wieku "poprodukcyjnym", wobec czego w jej przypadku nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia. W podstawie prawnej powołano art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ przyznał jednocześnie, że uprzednio wydaną decyzją z dnia [...] S. K. przyznano świadczenie pielęgnacyjne na W. K. na okres zasiłkowy od 1 listopada 2009r. do 30 października 2010r. W odwołaniu od w/w decyzji S. K. podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne pobiera od wielu lat i stanowi ono jej jedyny dochód. Strona zaznaczyła przy tym, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem zrezygnowała z zatrudnienia wiele lat temu. Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem przyznania i zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, która to przesłanka nie została spełniona na gruncie niniejszej sprawy. Ustawodawca, konstruując przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym, miał bowiem na uwadze osoby w wieku aktywności zawodowej gotowe do podjęcia pracy, ale zmuszone do odstąpienia od jej podjęcia lub rezygnacji z niej z uwagi na sytuację w rodzinie. Reasumując organ stwierdził, że strona z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego nie pozostaje w wieku aktywności zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na "poprodukcyjny" wiek strony w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje wiekowego ograniczenia w uzyskaniu przedmiotowego świadczenia, jak również nie wskazuje – nawet pośrednio, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia ma być związana z wiekiem osoby opiekującej się; 2. błąd w ustaleniach faktycznych organu, polegający na uznaniu, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, podczas gdy skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej wiele lat temu i nadal rezygnuje, gdyż mimo ukończonych 71 lat nadal jest aktywna, zdrowa i mogłaby podjąć pracę zarobkową, lecz nie robi tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem; 3. dyskryminację ze względu na wiek oraz nierówne traktowanie, albowiem inne ośrodki pomocy społecznej w kraju przyznają osobom w wieku strony świadczenia pielęgnacyjne, interpretując na ich korzyść i zgodnie ze stanem faktycznym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe S. K. wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – to jest art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego – to jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi S. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W. K.. Z uzasadnień w/w rozstrzygnięć wynika, że powodem odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie tego świadczenia było uznanie, że strona ukończyła 71 lat, a tym samym jest w wieku "poprodukcyjnym", wobec czego – zdaniem organów – nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Powyższe stanowisko – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – nie zasługuje na akceptację. Kwestie dotyczące przesłanek warunkujących wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostały w art. 17 ust. 1 ustawy. Stosownie do powołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3); jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z istoty omawianego świadczenia wynika zatem, że może ono być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać trzeba, że w celu ustalenia zdolności lub niezdolności do pracy ustawa nie odwołuje się do kryterium wieku. O niezdolności do pracy decydują inne kryteria, związane przede wszystkim ze stanem zdrowia wnioskodawcy, co powinno być potwierdzone orzeczeniem powołanych w tym celu organów na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010r. nr 214, poz. 1407 ze zm.), bądź na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotowe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Cytowana regulacja ustanawia dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że żaden z organów orzekających nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy S. K. jest niezdolna do pracy. Natomiast błędne uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego kryterium wieku strony – nie znajdującym oparcia w ustawie o świadczeniach rodzinnych – oznacza de facto, że organy, dokonując weryfikacji zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ustaliły podstawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Na gruncie niniejszej sprawy doszło także do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy, jako że przepis ten – wbrew stanowisku organów obu instancji – nie wiąże możliwości podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (a w konsekwencji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) z osiągnięciem konkretnego wieku. Ubocznie należy zaznaczyć, że ustawodawca nie przewidział regulacji szczególnej w tym zakresie, gdyż w odniesieniu do świadczeń pielęgnacyjnych ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje stosownych odesłań. Z tego też powodu przepisem takim nie może być np. art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), który niezdolność do pracy z tytułu wieku definiuje jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 maja 2011r., sygn. akt: II SA/Ke 270/11). Sięgając do wykładni celowościowej art. 17 ust. 1 ustawy wskazać również trzeba, że ratio legis tego przepisu było zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy w imię poświęcenia dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę – niewątpliwe bardziej efektywną, a przy tym generującą mniejsze koszty niż świadczona przez zakłady opieki. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przyjęte rozwiązanie jest korzystne dla wszystkich zainteresowanych. Znamienne jednocześnie pozostaje, że wiek skarżącej nie wzbudzał u organu I instancji wątpliwości jeszcze półtora roku temu. Wówczas to decyzją z dnia [...] S. K. przyznano świadczenie pielęgnacyjne na W. K. na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2009r. do dnia 30 października 2010r. Odnotować także trzeba, że organ I instancji w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia bezzasadnie powołał art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy – co uszło uwadze Kolegium. Przepis ten stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Tymczasem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika, że w niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania w/w świadczenia był wiek skarżącej wykluczający zatrudnienie, nie zaś pozostawanie W. K. w związku małżeńskim. Orzekając ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi i uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. ustawy, przeprowadzą zgodnie z wymogami procedury administracyjnej określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie wydadzą stosowne decyzje, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.