II SA/Ke 270/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 8 marca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Starszego Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 27 stycznia 2011r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania M. K.: 1) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny F. K., 2) świadczenia w formie składek na ubezpieczenie społeczne. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 26.01.2011r. M. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem – F. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdził, że wymagający opieki F. K. pozostaje w związku małżeńskim z M. K., co oznacza, że stosownie do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła, że jej mąż wymaga stałej opieki, a ona jest jedyną osobą, która może ją zapewnić. Organ odwoławczy ustalił, że M. K. ukończyła 65 lat i nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Powołując brzmienie art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że pomimo sprawowania opieki nad chorym mężem, M. K. nie jest osobą w wieku aktywności zawodowej. Nie można zatem uznać, że zrezygnowała ona z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia. W ocenie organu ustawodawca konstruując przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym miał na uwadze osoby w wieku aktywności zawodowej gotowe do podjęcia pracy, lecz zmuszone do odstąpienia od jej podjęcia lub rezygnacji z niej z uwagi na sytuację w rodzinie. W niniejszej sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, iż odmienna przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niż podana przez organ I instancji, nie uzasadnia uchylenia jego decyzji, gdyż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zapadłaby także decyzja o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. opisała sytuację, w której ZUS pomimo ukończenia 60 roku życia odmówił jej świadczeń z uwagi na brak odpowiedniego stażu pracy. Skarżąca wyjaśniła, że od momentu kiedy mąż doznał udaru (ok. 5 lat temu) i przestał się poruszać, sprawuje nad nim codzienną opiekę polegającą na robieniu zakupów, przyrządzaniu posiłków, podawaniu leków, uczestniczeniu w zabiegach higienicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że powodem odmowy przyznania M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie, iż wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku ukończyła 60 lat i tym samym jest osobą niezdolną do pracy z tytułu wieku. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 13 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), za niezdolność do pracy z tytułu wieku uważa się – kobietę, która ukończyła 60 lat i mężczyznę, który ukończył 65 lat życia. Zdaniem organu, w tej sytuacji skarżąca nie ma możliwości podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania opieki, a w konsekwencji nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe zaprezentowane przez Kolegium stanowisko, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, nie zasługuje na akceptację. Kwestie dotyczące przesłanek warunkujących wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostały w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3); jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z istoty tego świadczenia wynika zatem, że może ono być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż powołane wyżej przepisy przewidują jako przesłankę przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - zdolność lub niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o taką pomoc. Tylko bowiem w stosunku do osoby zdolnej do pracy można mówić o podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać trzeba, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia zdolności lub niezdolności do pracy nie odwołuje się do kryterium wieku. O niezdolności do pracy decydują inne kryteria, związane przede wszystkim ze stanem zdrowia wnioskodawcy, co powinno być potwierdzone orzeczeniem powołanych w tym celu organów na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), bądź na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium wieku organ odwoławczy wywiódł z art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, który określa definicje pojęć na użytek konkretnej ustawy. Oznacza to, że dokonywanie wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w znaczeniu przewidzianym w art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej jest możliwe tylko w przypadku normy odsyłającej do odpowiedniego stosowania tych przepisów. W przepisach regulujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zaś takiej normy brak. Posługiwanie się przez Kolegium definicją niezdolności do pracy z tytułu wieku w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego jest więc nieuprawnione. Z podniesionych wyżej względów brak podstaw do stwierdzenia, że kryterium wieku ustalone w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowi przesłankę niezdolności do pracy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która bezwzględnie skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienne stanowisko Kolegium należy uznać więc za naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowe natomiast jest stanowisko Kolegium co do naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I instancji. Z tego względu zachodziła potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji z dnia 27 stycznia 2011r. Odmawiając przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji przywołał art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w pierwotnym brzmieniu przepis art. 17 ust. 1 przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym korespondował zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku w art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Powyższa nowelizacja nie zmieniła (nie uchyliła) natomiast przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Trybunał Konstytucyjny w Postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. S 1/10 wskazywał, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a cyt. ustawy jest niedostosowane do aktualnych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i traktowane dosłownie – sprzeczne z Konstytucją. Podkreślono również brak w obecnym stanie prawnym ratio legis powyższego wymogu. Uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni aprobuje taką wykładnię powołanego przepisu, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące co do zasady możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010r. sygn. I OSK 1105/10 oraz z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. I OSK 61/10). Przypomnieć również należy, iż świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło od dnia 1 maja 2004r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasiłek stały, przewidziany w art. 27 ust. 1, 2, 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), które to przepisy wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemożliwiają one nabycie prawa do zasiłku stałego osobie "zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny". W związku z powyższym powtórzenie obecnie, w obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych, normy prawnej, której niekonstytucyjność została poprzednio stwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który na skutek wydania ww. wyroku ukształtował w odpowiedni sposób stan prawny, pozwala aktualnie na dokonanie wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 k.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005r. (sygn. akt SK 22/99) orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w części końcowej uzasadnienia wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił, analogicznie, jak w sprawie niniejszej, współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi na zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej tą końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że organ I instancji dokonał niewłaściwej, z pogwałceniem zasady równości, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ prowadząc postępowanie administracyjne weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wywody i wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.