II OSK 2405/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 822/11 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. zasadza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M.K. kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zjazdem z ul. Wygon na terenie obejmującym działki nr ew. 1 i 2 obręb [...] w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ powołał się na decyzję Konserwatora m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1965 r. wpisującą do rejestru zabytków pod nr [...] "park w M., ul. P.". Ponieważ lokalizacja nowej zabudowy obejmuje teren historycznego parku stanowiącego zabytek i zburzy historyczne relacje przestrzenne i funkcjonalne w obrębie założenia pałacowo-parkowego Konserwator odmówił uzgodnienia warunków zabudowy. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia M.K., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że co prawda w decyzji Konserwatora m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1965 r. nie wskazano zakresu wpisu parku w M. i w tym względzie brak jest jakichkolwiek wskazań, niemniej jednak, na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka należy do obszaru zabytkowego parku. W szczególności świadczy o tym wskazany przez organ I instancji plan założeń ogrodowych z XVIII w. wg G.C., rysunek S.B.Z.; mapa M. z ok. 1775 r. i tzw. Plan Stanisława Gepperta w opracowaniu Barbary Kozłowskiej "Skrócone studium rozwoju przestrzennego założenia parkowo-pałacowego w M.", maszynopis w Biurze Stołecznego Konserwatora Zabytków. Zatem teren ten od początku był elementem założenia pałacowo-parkowego i mimo odrębnej własności stanowi wraz z pałacem historyczną, integralną całość. W konsekwencji w sprawie kompetencje do orzekania mają organy ochrony zabytków. Minister zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji, że proponowana zabudowa na terenie parku byłaby całkowicie sprzeczna z historycznym zamysłem kompozycyjnym, który pomimo przekształceń w sposób czytelny zachowany został do chwili obecnej. Zabudowa części parku, niezwiązana w żaden sposób z pałacem, spowoduje zaburzenie historycznych relacji przestrzennych i funkcjonalnych w obrębie założenia pałacowo-parkowego. Ponadto realizacja inwestycji spowoduje zasłonięcie widoku na pałac. Minister wyjaśnił także, że powodem uchylenia postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., wyjaśniającego treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków parku w M., było stwierdzenie braku podstawy prawnej do wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Zatem postanowienie uchylające z dnia [...] kwietnia 2010 r. w żaden sposób nie podważa stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Stołecznego Konserwatora Zabytków, co do zabytkowego charakteru parku w M. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.K., domagając się uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzucając organom naruszenie przepisów prawa procesowego. Skarżący zakwestionował ustalenie organów, iż należące do niego działki nr 1 i 2 należą do chronionego prawnie parku w M. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organy ochrony zbytków miały kompetencje do orzekania w przedmiotowej sprawie, gdyż lokalizacja planowanej zabudowy obejmuje część terenu historycznego parku, objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Konserwatora m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1965 r. Decyzją tą wpisano do rejestru zabytków pod nr [...] "park w M., ul. P.". Decyzja ta nie określiła ani granic, ani powierzchni parku czy też nieruchomości wchodzących w jego skład. Sąd wskazał szereg decyzji konserwatorskich potwierdzających, że organy ochrony zabytków zawsze uznawały przedmiotowe nieruchomości gruntowe za objęte ochrona konserwatorską. Stwierdził, że o wielkości i granicach parku świadczą dowody historyczne jeszcze z XVIII wieku. Sąd uznał również, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy k.p.a. Organy w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, poddając analizie i uwzględniając wszelkie dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sprawy. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g/ ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Zabytek oznacza bowiem nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 cytowanej ustawy). Sąd podkreślił ponadto, że ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego. Ochrona zabytków i dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem nadrzędnym każdego, nie tylko organów, ale i właścicieli zabytków. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie utracie czy też zmianie substancji tych nielicznych zabytków, które jeszcze w Warszawie pozostały po zniszczeniach dokonanych w trakcie II wojny światowej, choćby następowało to z ograniczeniem prawa własności. Sąd stwierdził, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy w niniejszej sprawie mieści się w ochronie zabytków określonej w art. 4 pkt 2, pkt 3 i pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K. domagając się jego uchylenia i uchylenia postanowień organów obu instancji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, naruszenie art. 4 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Uzasadniając te zarzuty skarżący podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż należące do niego działki, stanowiące przedmiot postępowania należą do obiektu zabytkowego pod nazwą "Park M.", objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. Do rejestru zabytków nie wpisano bowiem jego działek, lecz tylko działki nr 3 i 4 i ich właścicieli. Skarżący uznał za niedopuszczalne ustalenie, iż sporne działki wchodzą w skład zabytkowego parku w drodze wykładni treści postanowienia z dnia [...] lipca 1965 r. Stwierdził, że dokumenty historyczne z XVIII wieku świadczą tylko o założeniach, które nie musiały być zrealizowane i ulegały przekształceniom na przestrzeni wieków. Powołał się też na konstytucyjną ochronę prawa własności oraz obowiązek działania organów administracji publicznej wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz właściciel pałacu w parku S.G. wnieśli o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów postępowania, mimo niewyjaśnienia w dostatecznym stopniu stanu faktycznego sprawy oraz przy braku wszechstronnego rozważenia treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Należy jednak też stwierdzić, iż nie można za zasadne uznać wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu tej skargi. Istotą powstałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest to, czy nieruchomości skarżącego, w stosunku do których wystąpił on o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowią część obiektu zabytkowego objętego decyzją Konserwatora m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1965 r. wpisującego do rejestru zabytków pod numerem [...] "Park w M. przy ul. P.". Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem to, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy tych nieruchomości wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków zgodnie z przepisami art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Sprawa jest o tyle sporna, że wymieniona decyzja o wpisaniu parku w M. do rejestru zabytków nie zawierała, wbrew wymogom obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz.U. Nr 19, poz. 101), wszystkich wymaganych tym aktem prawnym danych, przede wszystkim zaś opisu granic parku i nieruchomości wchodzących w jego skład określonych w sposób niebudzący wątpliwości. Uznając, iż również sporne działki stanowią części zabytkowego parku organy rozpoznające sprawę oparły się głównie na historycznych dokumentach powstałych jeszcze w XVIII wielu w postaci mapy M., planu założeń ogrodowych i powstałych w tym czasie rycin. Na tej podstawie uznano, że sporne nieruchomości były elementem założenia pałacowo-parkowego i mimo odrębnej własności stanowiły z częścią parku, w której znajduje się historyczny pałac B., integralna całość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M.K. podzielił to stanowisko uznając, iż organy wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i po dogłębnej analizie materiału dowodowego doszły do przekonania, że materiał ten wskazuje na konieczność odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Skarga kasacyjna zasadnie jednak wykazała, że ocena ta nie jest pełna, trafna i przekonywująca. Ze względu na ponad dwustuletni okres istnienia parku w M. i różnorodne zaszłości historyczne mające wpływ na jego rozwój a także braki w dokumentacji związanej z objęciem go ochroną konserwatorską sprawa wymagała znacznej wnikliwości w wyjaśnieniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Chodzi bowiem o stanowcze wyjaśnienie tego, jaki obszar, w jakich granicach, obejmujących które z obecnie istniejących działek ewidencyjnych – wszedł w skład parku objętego ochroną konserwatorską w dniu [...] lipca 1965 r. Należy przy tym uznać za całkowicie nietrafne argumenty ze skargi kasacyjnej, że powyższych kwestii nie można wyjaśnić w oparciu o wykładnię treści decyzji o objęciu parku ochroną konserwatorską czy o analizę treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący jest przy tym niekonsekwentny. Skoro bowiem nie kwestionuje on objęcia parku ochroną konserwatorską, a więc powstania obiektu zabytkowego, to nie ma żadnych przeszkód do ustalenia jaki park, w jakich granicach powstał. Jest to bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy a sam skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wielokrotnie dokonuje wykładni treści decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga analizy treści szeregu dowodów i wydaje się, iż potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Bez tych wiadomości trudno jest bowiem ustalić, czy założenia parkowe z XVIII wieku zostały zrealizowane i w jakim stopniu oraz jak mają się one do stanu z dnia [...] lipca 1965 r. oraz do obecnie istniejącego stanu własności. Kwestie te nie zostały dotychczas wystarczająco wyjaśnione. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeanalizował należycie materiału sprawy i nie dostrzegł szeregu kwestii budzących istotne wątpliwości co do wyjaśnienia istoty sprawy, w szczególności nie rozważył argumentów skarżącego. Już samo określenie wniosku o warunki zabudowy w początkowej części uzasadnienia wyroku jest wadliwe, gdyż wniosek obejmuje tylko dwie działki o nr 1 i 2 a nie pięć działek. Wskazując na wcześniej wydane, nieaktualne już decyzje o warunkach zabudowy Sąd pominął, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 sierpnia 2000 r. (k. 45 akt adm. [...]) określiła teren przyszłej inwestycji jako "teren do granicy parku pałacowego" – a więc nie w tym parku. Powołując się natomiast na argument w postaci decyzji z dnia 14 października 2008 r. pozwalającej na ogrodzenie zespołu pałacowo-parkowego stalowym, ażurowym ogrodzeniem Sąd nie dostrzegł, iż ogrodzenie to, co wynika z zaskarżonej decyzji, nie obejmuje spornych działek. Istotne wątpliwości budzą wpisy w rejestrze zabytków dotyczące parku w M. Z dokumentu, na który powołuje się skarżący na s. 4 i 5 skargi kasacyjnej (a który został załączony do akt na rozprawie przed NSA) wynika, że w rejestrze zabytków, w rubryce uwagi, wpisano w 1965 r. tylko działki nr 3 i 4 oraz w innej rubryce właścicieli tych nieruchomości. Natomiast z pisma stanowiącego załącznik do rozprawy sporządzonego w dniu 29 kwietnia 2013 r. przez uczestnika postępowania S.G. i z załączonych do tego pisma dowodów wynika, że do ewidencji zabytków został wpisany park 5 hektarowy obejmujący siedem działek ewidencyjnych, w tym będące przedmiotem postępowania działki nr 1 i 2. Sprzeczność ta nie została dotychczas wyjaśniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył jakie znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miało objęcie spornych nieruchomości w uchylonym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej. Nie wyjaśnił też jak doszło do zabudowy innych, sąsiadujących z działkami nr 1 i 2, nieruchomości przylegających do ulicy Wygon. Nie ustosunkował się też do podniesionego na s. 10 skargi kasacyjnej zarzutu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości przyjęto, iż sporna nieruchomość nie jest zabytkiem i nie korzysta z odpowiednich zwolnień podatkowych. W związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zbędne jest ustosunkowywanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.