VII SA/Wa 782/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011r. sprawy ze skargi W.P., M.P., A.P., A.P., A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W.P., M.P., A.P., A.P., A.P. solidarnie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.P., A.P., A.P. – reprezentowanych przez W.P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki nr ew. [...] z miejscowości [...] w gminie [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. W.P., M.P., A.P. i A.P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Analizując złożony wniosek Wojewoda [...] wskazał, że M.P., A.P. i A.P. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]. W dalszych wywodach uzasadnienia uznał, że po przeprowadzeniu merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy i po weryfikacji twierdzeń wnioskodawców W.P. nie posiada interesu prawnego w żądaniu weryfikacji decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Wyjaśnił, że W.P. i M.P. są współwłaścicielami działek nr ew. [...] i [...] zaś A.P. i A.P. są współwłaścicielami działki nr [...],[...],[...], oraz działki [...] i [...]. Nieruchomość ta, w ocenie organu, nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. Inwestycja ta (dom weselny) zlokalizowania została na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Projektowany budynek oddalony jest o 8 metrów od granicy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], której współwłaścicielami są A. i A.P. i ok. 45 m od budynku skarżących położonego na działce nr ew. [...]. Również odległość projektowanych miejsc postojowych jest zgodna z wymaganiami określonymi w sprawie warunków technicznych. Powyższe ustalenia wskazują na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. W szczególności zarzuty skarżącego dotyczące hałasu, muzyki, śpiewów, fajerwerków świadczą jedynie o interesie faktycznym skarżącego, a nie prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowanego, po rozpatrzeniu odwołania M.P., A.P. i A.P. reprezentowanych przez W.P., od decyzji Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji GINB podkreślił, że organ administracji publicznej rozpoznając złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać czy złożony został przez stronę postępowania. Wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. Podkreślił, że w postępowaniu nadzwyczajnym krąg stron ustala się także w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż nie zmienia się zasadniczy przedmiot sprawy, którym jest udzielenie pozwolenia na budowę. Analizując akta sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. organ wskazał, że odwołujący nie brali w nim udziału. Działki A.P.i A.P. (nr [...],[...] i [...]) nie graniczą z działką nr [...]. Jedynie działka rolna o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką, na której zrealizowano inwestycję. Dom weselny, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, oddalony jest o 13 m od granicy działki nr [...], która jest niezabudowana. Rozważając przymiot strony M.P. GINB wskazał, że jest ona współwłaścicielką działek [...] i [...], które nie graniczą bezpośrednio z działką [...]. Dom weselny oddalony jest od tych działek o ponad 80 m. Powyższe ustalenia pozwalają, zdaniem organu, na stwierdzenie, że lokalizacja domu weselnego na działce nr [...] nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości M.P., A.P. i A.P. Udzielając pozwolenia na budowę zachowano wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów organ wyjaśnił, że wszystkie podnoszone uciążliwości jak hałas, zwiększony ruch samochodowy dotyczą interesu faktycznego, który jednak nie jest chroniony przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB wnieśli W.P., M.P., A.P., A.P. i A.P. Decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 107, art. 28 kpa oraz przepisów ustawy Prawo budowlane – art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20,a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbiel. Uzasadniając skargę wskazali, że w dniu [...] stycznia 2010 r. złożyli jeden wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. i organ, jeżeli uznał, że ich sytuacja prawna jest różna, powinien rozpoznać złożony wniosek oddzielnie, w stosunku do każdego wnioskodawcy, tymczasem pominięto w decyzji A.P. A.P., A.P. i A.P. są współwłaścicielkami działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] na której zrealizowano inwestycję i w związku z tym powinni być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę domu weselnego. Zdaniem skarżących także W. i M.P. są współwłaścicielami działek, które pozostają w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...], którą organ na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia na wniosek M.P., A.P. i A.P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., W.P. oraz reprezentowani przez niego M.P., A.P. i A.P. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozważył tylko wniosek M.P., A.P. i A.P. choć z uzasadnienia decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wynika, że Wojewoda [...] rozważał także przymiot strony W.P., którego wniosek rozpoznano w odrębnym postępowaniu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 157 § 2 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli organu administracji w aspekcie przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych) warunkujących dopuszczenie wszczęcia tego postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 1 kpa i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.06.1998 r., IV SA 2164/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2005 r., VII SA/Wa 112/05). W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991r. II ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej – jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). Istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżący mają przymiot strony w postępianiu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki nr ew. [...] z miejscowości [...] w gminie [...]. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dom weselny został wybudowany na działce nr [...] i jest oddalony o 8 m od granicy z działką nr [...] oraz 45 m od granicy z działką nr [...] (uzasadnienie decyzji organu stopnia wojewódzkiego). Natomiast z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dom weselny oddalony jest o ponad 13 m. od granicy z niezabudowaną nieruchomością nr [...]. Powyższej rozbieżności dotyczącej odległości domu weselnego od granicy z działką nr [...] GINB w swojej decyzji nie zauważył i nie wyjaśnił, czym naruszył art. 7 i 77 kpa. Z akt sprawy wynika, że dom weselny został zrealizowany na działce nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką [...], której współwłaścicielami są A.P., A.P., M.P. i W.P. oraz z działką nr [...], której współwłaścicielami są A.P. i A.P. Zatem twierdzenie organu, że A.P., A.P. i M.P. nie mają przymiotu strony z uwagi na fakt, że zachowane są odległości określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest błędne. Ponadto został naruszony art. 107 § 3 kpa. W sentencji decyzji organ oznacza strony, których dotyczy rozstrzygnięcie, a w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnia motywy swojego rozstrzygnięcia, a więc wskazuje fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnia podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja Wojewody [...] narusza powyższą regułę, ponieważ z sentencji wynika, że organ rozpoznaje wniosek M.P., A.P. i A.P., a w uzasadnieniu rozważył przymiot strony nie tylko wskazanych w sentencji wnioskodawców ale również przymiot strony W.P., którego wniosek rozpoznano w odrębnym postępowaniu. Z uwagi na fakt, że W.P. jest współwłaścicielem działki [...] jak i M.P., A.P. i A.P. Sąd nie podziela stanowiska organu o zasadności podzielenia wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez wszystkie powyżej wskazane osoby i wydanie oddzielnej decyzji dotyczącej W.P. oraz oddzielnej decyzji dotyczącej M.P., A.P. i A.P. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.