II SAB/Op 14/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ochrony przed hałasem oddala skargę. Przedmiot skargi wniesionej przez B. C. stanowi przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w sprawie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SAB/Wr 22/03, w przedmiocie określenia warunków dopuszczenia do użytkowania zainstalowanego w budynku mieszkalnym w [...] przy ulicy [...] dźwigu osobowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 22/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola zobowiązał tenże organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia 18 września 2001 r. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2006 r. Sąd rozstrzygnął wątpliwości, co do treści wyroku w ten sposób, że użyte w sentencji wyroku określenie "z wniosku skarżącej z dnia 18 września 2001 r." oznaczało wydanie decyzji w przedmiocie określenia warunków dopuszczenia do użytkowania zainstalowanego w budynku przy ulicy [...] dźwigu osobowego. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 144/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi B. C. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Opola wyroku WSA w Opolu z dnia 5 maja 2005 r. wymierzył Prezydentowi Miasta Opola grzywnę w kwocie 4200 zł. Prezydenta Miasta Opola, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie z wniosku B. C. w przedmiocie określenia warunków dopuszczenia do użytkowania dźwigu osobowego zainstalowanego w [...] przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało zażalenie B. C. datowane na dzień 13 lipca 2010 r. za nieuzasadnione. Skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta Opola wniosła B. C. We wniesionej skardze żądała stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta Opola oraz uznania przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji załatwiającej wniosek skarżącej z dnia 18 września 2001 r. co, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SAB/Wr 22/03, wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia tegoż wniosku. W uzasadnieniu skarżąca dowodziła, że Prezydent Miasta Opola, pomimo nałożenia na niego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 144/07, grzywny za niewykonanie w wyznaczonym dodatkowo terminie wyroku Sądu z dnia 5 maja 2005 r. w dalszym ciągu nie wykonał w/w wyroku, a więc nadal pozostaje bezczynnym w załatwieniu wniosku skarżącej. Podnosiła nadto skarżąca, że bezczynność organu stała się przedmiotem zażalenia wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, który to organ odmówił uznania zasadności tegoż zażalenia wobec wydania przez organ nieprawomocnej i niedoręczonej nawet skarżącej decyzji z dnia 16 sierpnia 2010 r. W dalszej kolejności skarżąca przedstawiła podejmowane przez Prezydenta Miasta Opola oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu rozstrzygnięcia i stwierdziła, że zapadłe przed organem I instancji w sprawie orzeczenia stanowiły w istocie polemikę tegoż organu z SKO w Opolu i nie zawierały wskazania normy kompetencyjnej, ani też żadnej konkretnej informacji, co do tego czy i jakie przesłanki stanu faktycznego mogłyby stanowić przyczynę przekazania sprawy lub załatwienia jej przez organ inspekcji sanitarnej. Przytaczając brzmienie art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stwierdziła, że Prezydent Miasta Opola nie doprowadził do podjęcia konkretnej i określonej wyrokiem Sądu czynności, a tym samym w sprawie zaistniała bezczynność i przewlekłość postępowania. Zarzut przewlekłości dotyczy całego okresu, w jakim Prezydent Miasta Opola mógł wydać akt wskazany w/w wyrokiem. Zdaniem skarżącej zwłoka w postępowaniu nie uległa uchyleniu przez jakąkolwiek czynność organu. Zauważyła jednocześnie skarżąca, że ustawa wprowadzająca w życie nowe brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie zawiera przepisów intertemporalnych. W związku z powyższym odwołać należy się do doświadczeń jurysprudencji oraz judykatury w kwestiach podobnych, które pojawiły się na tle ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W przypadku tej ustawy zauważono, że komentowana ustawa ma zastosowanie także do spraw za wcześniejszy okres tylko wówczas, gdy przewlekłość nadal istniała w dacie wejścia w życie ustawy. Zatem, zdaniem skarżącej skoro rozpoznanie zażalenia nastąpiło dopiero z chwilą doręczenia jej postanowienia Kolegium, tj. z dniem 25 marca 2011 r., nie było możliwym skorzystanie przez nią z możliwości wywiedzenia skargi przed tym terminem. Zważywszy zatem na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania nie może być uznana za decyzję wydaną w trybie przepisów wskazanych przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 maja 2005 r., to stan ten uprawnia skarżącą do wywiedzenia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie załatwienia jej wniosku. Prezydent Miasta Opola w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podał, że Sąd Apelacyjny we Wrocławiu Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia [...]., sygn. akt [...], w sprawie z powództwa B. C. przeciwko "A" sp. z o.o. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...], w wyniku rozpoznania apelacji strony pozwanej, nakazał pozwanej Wspólnocie zaniechania naruszeń dóbr osobistych powódki w postaci naruszenia zdrowia oraz prawa do spokojnego i niezakłóconego korzystania z mieszkania położonego w [...] przy ulicy [...] nr [...]. Naruszenie dóbr osobistych powódki wynikało z immisji hałasu będącego następstwem eksploatacji urządzenia dźwigowego. Dodatkowo Sąd nakazał wymianę tego urządzenia na nowe wraz z wszystkimi niezbędnymi elementami. Wspólnota dokonała powyższej wymiany, a Prezes Urzędu Dozoru Technicznego decyzją z dnia 19 października 2010 r. dopuścił do eksploatacji nowy dźwig osobowy. W dalszej części organ dowodził, że skarga z dnia 22 września 2011 r. winna zostać odrzucona, gdyż zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny. W związku bowiem z wymianą dźwigu osobowego i jego dopuszczeniem do eksploatacji, w wykonaniu wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, skarga stała się bezprzedmiotowa. Nadto organ dowodził, że wykonanie przez Prezydenta Miasta Opola wyroku polegającego na dopuszczeniu do użytkowania dźwigu osobowego znajdującego się w budynku nie jest możliwe do realizacji, gdyż nie jest organem właściwym do zajmowania się sprawami związanymi z ochroną zdrowia lub prawem budowlanym. Zgodnie natomiast z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynności podejmowane zaś w toku postępowania dokonywane były bez zbędnej zwłoki, a ich celem było kompleksowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz ustalenie organu właściwego, celem wydania decyzji dotyczącej określenia warunków dopuszczenia do użytkowania dźwigu osobowego zainstalowanego w budynku przy ulicy [...] nr [...] w [...]. Przyznał jednocześnie organ, że skarżąca wezwała pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. Prezydenta Miasta Opola do usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez wykonanie wyroku z dnia 5 maja 2005 r. W odpowiedzi organ poinformował skarżącą, że z powodu umorzenia postępowania, a nadto wymiany dźwigu osobowego na nowy oraz uznania zażalenia skarżącej za nieuzasadnione brak jest podstaw do dalszego procedowania w sprawie określenia warunków użytkowania dźwigu. Zarządzeniem Przewodniczącego tut. Sądu z dnia 9 maja 2011 r. ze skargi B. C. wydzielona została sprawa dotycząca bezczynności Prezydenta Miasta Opola, która zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Op 13/11 oraz niniejsza sprawa w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zatem na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie określenia warunków dopuszczenia do użytkowania dźwigu osobowego zainstalowanego w [...] przy ulicy [...], po wyroku WSA w Opolu z dnia 5 maja 2005 r., skarżącej przysługiwał w pierwszej kolejności środek zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Niewyczerpanie środków zaskarżenia skutkuje w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzuceniem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy jednak, że w realiach niniejszej sprawy trudno przyjąć, że skarżąca nie złożyła zażalenia na bezczynność (przewlekłość postępowania) Prezydenta Miasta Opola, a więc, że niewyczerpany został środek zaskarżenia przed złożeniem skargi. Czynność ta dokonana została bowiem pismem z dnia 13 lipca 2010 r., a więc przed zmianą stanu prawnego i wejściem w życie przepisów dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca wezwała także organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r., uważając, że umorzenie postępowania w sprawie określenia warunków dopuszczenia do użytkowania dźwigu osobowego zainstalowanego w [...] przy ulicy [...], wobec jego wymiany i dopuszczenia do użytkowania nie stanowi decyzji załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 września 2001 r. W tych okolicznościach brak jest przesłanek do odrzucenia skargi. Wskazać należy również, że wymieniona wyżej ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. wprowadziła zmianę do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozszerzając zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wobec działalności administracji publicznej przez dopuszczenie do orzekania w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. W sprawach na przewlekłe prowadzenie postępowania zastosowanie mają ogólne zasady wnoszenia skarg do Sądu, przewidziane w art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1, 57 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W tym miejscu wskazać trzeba, że z przytoczonej na wstępie regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, iż przewlekłość postępowania jest innym pojęciem niż bezczynność i dotyczy ona sytuacji, w której organowi administracji publicznej można postawić zarzut braku koncentracji materiału dowodowego, przeprowadzania dowodów, które nie mają znaczenia dla przedmiotu postępowania, czy też podejmowania czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a więc zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, które zakończyłoby się w rozsądnym terminie. Inaczej mówiąc, przewlekłość postępowania oznacza takie działanie organu, w którym organ w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy, powołując się na przyczyny od niego niezależne. W niniejszej sprawie dostrzec należy również, że stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa z dnia 25 marca 2011 r. – Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd ocenia sprawę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. Z akt sprawy wynika, że w tej dacie, a nawet w dacie wniesienia przedmiotowej sprawy (skarga z dnia 22 kwietnia 2011 r.) przewlekłość postępowania już nie istniała, gdyż Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. załatwił sprawę wydając decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należało, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności albo przewlekłości w tym zakresie przed datą rozstrzygania przez Sąd, czyni niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień Sądu wynikających z tego unormowania, nawet wówczas, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązać organ do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczność związana z wydaniem decyzji przez Prezydenta Opola w dniu 16 sierpnia 2010 r., a więc przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie tego postępowania wyklucza możliwość orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podzielając stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 367/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), należało przyjąć, że skoro wydanie decyzji nie nastąpiło w toku postępowania wywołanego wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania), to postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być skutecznie wniesiona, aż do momentu zakończenia postępowania administracyjnego przed organem, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy, a więc do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Opola zakończył postępowanie decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r., a więc nie tylko przed datą wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ale także przed datą wejścia w życie przepisów o przewlekłym prowadzeniu postępowania i stąd też ocena zasadności działań i zaniechań organu jest niemożliwa i zbędna. Z powyższych względów należało uznać, że wniesiona skarga nie była zasadna i w związku z tym na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu, stąd orzeczono, jak w sentencji.