II GSK 700/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Janusz Zajda Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1041/09 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną II GSK 700/10 UZASADNIENIE I 1. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach został oparty na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], podjętą z upoważnienia Prezydenta G., orzeczono o nałożeniu na B.B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego drogi gminnej (ul. P.) w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2009 r., [...], [...], [...] i [...] maja 2009 r. – przez zaparkowanie w granicach pasa drogowego przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wyposażonej w czterostronną reklamę o treści [...] o powierzchni [...] m2. W odwołaniu od ww. decyzji B.B. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie prawa w szczególności przez przyjęcie, że krótkotrwałe zaparkowanie w pobliżu drogi sprawnej technicznie i zarejestrowanej przyczepy samochodowej, przewożącej ładunek w postaci tablic zawierających zdjęcia i napisy stanowi świadome i samowolne zajęcie pasa drogowego. W piśmie z dnia [...] września 2009 r. uzupełniającym odwołanie B.B. wskazał na brak legitymacji po jego stronie. Przyznał, że jest właścicielem przyczepy, lecz na podstawie umowy dzierżawy powierzchni reklamowej z dnia [...] stycznia 2008 r., której odpis dołączył, wynajął ją J.D. Stąd też – zdaniem odwołującego – nie może on ponosić odpowiedzialności za działania innej osoby, w szczególności za zaparkowanie przyczepy i rodzaj przewożonego na niej ładunku. Tym samym, zdaniem odwołującego się, decyzja została skierowana do niewłaściwej osoby. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji stwierdził m.in., że treść umowy dzierżawy, przedstawionej przez odwołującego się, wskazuje na to, że to wydzierżawiający jest właścicielem reklam umieszczonych na przyczepach. Zdaniem organu okoliczność, że przyczepy pozostawały w dyspozycji dzierżawcy nie ma znaczenia, zaś ewentualne spory związane z nałożeniem kary za zajęcie pasa drogowego mogą zostać rozwiązane w postępowaniu cywilnym. SKO zwróciło także uwagę na poważne rozbieżności zachodzące między pismem z dnia [...] września 2009 r. a treścią wniesionego odwołania. 2. B.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych – przez błędne przyjęcie, że właściciel przyczepy samochodowej, na której umieszczono reklamę, jest osobą zajmującą pas drogowy, zobowiązaną do zapłaty kary pieniężnej w sytuacji, gdy przyczepa ta została wydzierżawiona osobie trzeciej, która umieściła ją w pasie drogowym. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1041/09, WSA w Gliwicach oddalił skargę B.B. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że bezsporne jest to, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy P. w G. w celu postawienia w jego obrębie przyczepy z nośnikiem reklamowym. W przekonaniu WSA ustalenia dokonane przez organy nie wskazywały na to, by przyczepa znalazła się w pasie drogowym wskutek okoliczności, za które właściciel przyczepy nie ponosi odpowiedzialności (np. gdyby została porzucona przez sprawcę kradzieży lub z innych przyczyn umieszczona przez osobę trzecią wbrew woli właściciela). WSA dodał, że okoliczności takich nie podnosił również sam skarżący w trakcie postępowania przed organem I instancji. Sąd podkreślił, że zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik brali czynny udział w postępowaniu, zostali zapoznani z materiałem dowodowym i nie wnieśli do niego zastrzeżeń. Także w odwołaniu B.B. potwierdził, że zaparkowanie przyczepy w pasie drogowym stanowiło jego działanie, wskazując jedynie na brak świadomości, iż działanie takie było niedozwolone. Jak wskazał WSA, także w ciągu kolejnych przeszło dwóch miesięcy trwania postępowania w II instancji odwołujący się nie zakwestionował przyznanych przez siebie faktów. WSA stwierdził, że z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) płynie wniosek, że karę administracyjną na podstawie tego przepisu wymierza się co do zasady podmiotowi, który bez zezwolenia zarządcy drogi zajął pas drogowy. W ocenie WSA zgromadzone w sprawie dowody przemawiają za przyjęciem stanowiska, że to skarżący zajął bez zezwolenia pas drogowy. Przedłożona przez skarżącego kopia umowy dzierżawy powierzchni reklamowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nie dowodzi – zdaniem Sądu – że kara powinna być nałożona na dzierżawcę. Sąd zauważył bowiem, że przedmiotem tej umowy nie była dzierżawa przyczep samochodowych, lecz dzierżawa nośników reklamowych usytuowanych na tych przyczepach. Treść umowy wskazuje zatem, że dotyczy ona dzierżawy powierzchni reklamowej, podobnie jak to ma miejsce w przypadku słupów czy tablic reklamowych. Z tych powodów WSA w Gliwicach oddalił skargę B.B. II Od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1041/09, skargę kasacyjną wniósł B.B. B.B. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych – przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że to właściciel przyczepy samochodowej, na której umieszczono reklamę, jest osobą zajmującą pas drogowy, obowiązaną do zapłaty przedmiotowej kary pieniężnej nawet w sytuacji, gdy przyczepa ta została przez niego wydzierżawiona osobie trzeciej niezależnej od niego, za działania której nie ponosi odpowiedzialności, a która to osoba umieściła przyczepę we wskazanym w wyroku miejscu, a więc jest osobą, która dokonała zajęcia pasa drogowego. Ponadto skarżący zarzuca wyrokowi przyjęcie, że wydzierżawiona powierzchnia reklamowa, umieszczona na przyczepie, nie jest częścią składową tej przyczepy i może być potraktowana odrębnie, jedynie jako nośnik reklamowy, umieszczony na tej przyczepie. Skarżący kwestionuje również przyjęcie przez Sąd I instancji, że właściciel przyczepy ponosi odpowiedzialność za pozostawioną przyczepę przez osobę trzecią, tj. dzierżawcę, wraz z nośnikiem reklamowym i bezprawne obciążenie odpowiedzialnością właściciela za działania osoby trzeciej, na które nie miał on wpływu. Z tych przyczyn skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnotowano, że żaden przepis prawa nie wskazuje, że to właściciel przedmiotu, który został zamieszczony na obszarze pasa drogowego drogi publicznej, jest zawsze tą osobą, na którą nakłada się karę pieniężną za zajęcie tego pasa bez zezwolenia. W ocenie skarżącego wykładnia literalna art. 40 ustawy o drogach publicznych nakazuje "zwrócić większą uwagę" na osobę, która samodzielnie i z własnej woli dokonuje rzeczywistego umieszczenia określonego przedmiotu na obszarze pasa drogowego drogi publicznej (na dokonującego czynność, czyli na zajmującego pas drogowy), niż na osobę, której własnością jest dany przedmiot (na właściciela). Jak bowiem wskazuje skarżący, mogą się zdarzyć przypadki, w których właściciel danego przedmiotu oddał go na mocy odpłatnej umowy innej osobie do korzystania. W sytuacjach takich – jak podnosi skarżący – oczywistym jest, że właściciel nie może ponosić odpowiedzialności za działania osoby, której oddał ten przedmiot. Skarżący podniósł, że w sprawie, której dotyczył zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach, odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego powinien ponosić dzierżawca przyczepy, który nią władał i który umieścił ją we wskazanym w decyzji miejscu. Po stronie skarżącego zachodził więc, w jego ocenie, brak legitymacji procesowej biernej. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że rozbieżność między jego odwołaniem z dnia [...] lipca 2009 r. a uzupełnieniem odwołania z dnia [...] września 2009 r. wynikała wyłącznie z faktu, że skarżący o umowie dzierżawy powiadomił swego pełnomocnika dopiero po sporządzeniu przez niego odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono również, że Sąd I instancji pominął fakt, iż nośniki reklamowe są usytuowane na przyczepach samochodowych i numery tych przyczep są wymienione w aneksie do przedmiotowej umowy. Zdaniem skarżącego, wynika z tego, że nośniki reklamowe są częścią składową przyczepy. Nie mogą wszakże funkcjonować samodzielnie i nie można tych nośników porównać do tablic, słupów czy innych samodzielnie istniejących miejsc reklamowych. Skarżący wskazał, że częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez zmiany istoty całej rzeczy lub bez zmiany części składowej. Część składowa rzeczy, do chwili zgodnego z prawem wyodrębnienia, nie może być – w przekonaniu skarżącego – odrębnym przedmiotem czynności prawnej i praw. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna spełnia przesłanki formalne tego środka prawnego. Jest oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a zatem wniesiono ją na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do analizy zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. 2. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). 3. Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej". Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). 4. W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była czterostronna reklama, zamocowana do platformy przyczepy samochodowej. Bezspornie przyczepa ta była własnością skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygane były już podobne sprawy. Przyjęto, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko. Trzeba natomiast dodać, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela przyczepy z osobą, w której posiadaniu przyczepa się znajduje. W niniejszej sprawie z przedstawionej przez skarżącego umowy dzierżawy, zawartej w dniu [...] stycznia 2008 r. pomiędzy skarżącym a J.D., wynika, że przedmiotem tego stosunku prawnego były wyłącznie nośniki reklamowe usytuowane na przyczepach samochodowych (§ 1 umowy). W § 2 umowy doprecyzowano, że wydzierżawiający oddaje dzierżawcy "w/w nośniki do używania w celu zamieszczenia reklamy informacyjnej". Treść umowy nie pozwala zatem przyjąć, jakoby przedmiotem dzierżawy miały być – poza nośnikami reklamowymi – również jakiekolwiek inne rzeczy, w tym przyczepy samochodowe. Z treści umowy dzierżawy wynika, że wydzierżawiający jest właścicielem przyczep samochodowych oraz nośników reklamowych umieszczonych na tych przyczepach. Przedmiotem umowy dzierżawy było oddanie do używania dzierżawcy nośników reklamowych w celu zamieszczenia reklamy, co oznacza, że przedmiotem dzierżawy jest powierzchnia reklamowa, a nie przyczepa samochodowa. W konsekwencji, nie jest tak, że na skutek zawarcia ww. umowy dzierżawy skarżący był zobowiązany do wydania drugiej stronie umowy przyczep samochodowych. Jeżeli do wydania takiego doszło, to – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – skarżący dokonał tego na własne ryzyko. Nie można przyjąć, że skutkiem wydania przyczep samochodowych było przeniesienie na inną osobę odpowiedzialności za ewentualne powinności administracyjnoprawne oraz sankcje związane z ich niedopełnieniem. Skarżący dobrowolnie przenosząc na inną osobę posiadanie przyczep samochodowych, będących jego własnością, wraz z wydzierżawionymi przez niego nośnikami reklamowymi powinien spodziewać się, że przedmioty te – ze względu na ich przeznaczenie – mogą być umiejscowione w pasie drogowym, co z kolei wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. 5. Skarżący uznał, że nośnik reklamowy jest częścią składową przyczepy samochodowej, a zatem nośnik taki nie może być odrębnym przedmiotem czynności prawnej. Jak się wydaje, skarżący zmierza do wykazania, że wskazanie jako przedmiotu umowy dzierżawy wyłącznie nośnika reklamowego obejmuje tym stosunkiem prawnym całą rzecz, tj. przyczepę samochodową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego jest nietrafne. Abstrahując do tego, że – wbrew stanowisku skarżącego – część składowa rzeczy może być osobnym przedmiotem czynności prawnych rodzących stosunek zobowiązaniowy, do jakich zalicza się umowa dzierżawy (por. art. 47 § 1 k.c.), należy wskazać, że częścią składową rzeczy jest "wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego" (art. 47 § 2 k.c.), przy czym nie są częściami składowymi "przedmioty połączone z rzeczą tylko do przemijającego użytku" (art. 47 § 3 k.c.). O tym, czy mamy do czynienia z częścią składową decyduje obiektywna ocena gospodarcza fizycznego i funkcjonalnego związku między określonymi rzeczami (por. S. Rudnicki, uwagi do art. 47 k.c. [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2006, s. 196 i cyt. tam wyrok SN z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt I CK 5/02). Część składowa wraz z pozostałymi częściami rzeczy powinna stanowić "całość w sensie gospodarczym i fizycznym" (zob. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2001, s. 236) W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nośnika reklamowego nie sposób uznać za część składową rzeczy złożonej, jaką jest przyczepa samochodowa. Wynika to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, nośnik reklamowy razem z pozostałymi elementami obiektu, którego dotyczy sprawa skarżącego, nie tworzą "gospodarczej całości", powiązanej fizycznie i funkcjonalnie w taki sposób, że stanowią łącznie jedną rzecz, tj. przyczepę samochodową. Przyczepa samochodowa służy co do zasady innym celom gospodarczym, to znaczy jest środkiem transportu, a nie obiektem służącym jako fizyczna podstawa ekspozycji reklamy. Po drugie, oddzielenie nośnika reklamowego od przyczepy samochodowej nie prowadzi do uszkodzenia lub do istotnej zmiany takiej przyczepy czy też samego nośnika. Ani bowiem przyczepa samochodowa, ani nośnik reklamowy nie tracą swej użyteczności gospodarczej na skutek oddzielenia tych dwóch rzeczy. 6. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, iż faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonał inny podmiot, działając na własną rzecz i we własnym imieniu. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnie zreferował niespójności w oświadczeniach skarżącego, składanych na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. Najpierw, w postępowaniu przed organem I instancji, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, skarżący nie podnosił żadnych zastrzeżeń. Następnie, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący nie zaprzeczył temu, że to on dokonał umieszczenia przyczepy w pasie drogowym. Zarzuty odwołania koncentrowały się na nieprawidłowej kwalifikacji prawnej działania skarżącego. Skarżący twierdził, że doszło nie do zajęcia pasa drogowego, lecz wyłącznie do zaparkowania przyczepy w miejscu dozwolonym. Dopiero w piśmie uzupełniającym odwołanie skarżący podniósł, że to jednak nie on sam – lecz osoba będąca stroną przedstawionej przez skarżącego umowy dzierżawy – umieściła przyczepy w obrębie pasa drogowego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji podejmujące decyzje w sprawie skarżącego – dostrzegając wyraźną sprzeczność między oświadczeniami skarżącego składanymi w postępowaniu administracyjnym i pismach procesowych – miały, przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), prawo odmówić im wiarygodności i przyjąć, że skarżący nie wykazał, iż to nie on dokonał zajęcia pasa drogowego. 7. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że jeżeli rzeczywiście przyczepy samochodowe zostały umieszczone bez zezwolenia w pasie drogowym bez wiedzy i wbrew woli skarżącego – czego w niniejszej sprawie nie wykazano – to nie można wykluczyć, iż skarżący na skutek obciążenia karą pieniężną poniósł szkodę pozostającą w związku przyczynowym z działaniem innej osoby. Naprawienia tej szkody może skarżący dochodzić w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie dla rozstrzygnięcia istotne było to, że bezspornie B.B. był w chwili wydawania decyzji właścicielem przyczepy, którą zajęto pas drogowy bez zezwolenia. 8. Mając na uwadze powyższe przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.