II OSK 2361/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 210/11 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], 3) uchyla decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], 4) zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1307 (tysiąc trzysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 210/11 oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Po rozpoznaniu wniosku I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił tej Spółce pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] [...] obręb P. w W. przy ulicach: A. - S.- B. w W. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą budowę przyłączy: kanalizacji ogólnospławnej, wodociągowego i telefonicznego, przebudowę przyłącza ciepłowniczego oraz przebudowę kolidującej sieci ciepłowniczej, gazowej, wodociągowej, telefonicznej oraz elektroenergetycznej. Podaniem z dnia 24 października 2008 r., nadanym tego dnia i doręczonym organowi w dniu 28 października 2008 r., M. K. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2008 r., podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. A. [...] w W., którą to nieruchomość od terenu opisanej inwestycji oddziela jedynie jednokierunkowa droga, winna zatem być stroną tego postępowania. Podała również, że o istnieniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dowiedziała się w dniu 25 września 2009 r., a w dniu 24 października 2008 r. z zachowaniem miesięcznego terminu złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku M. K. o wznowienie postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przed ostatecznością decyzji. W dniu 28 października 2008 r. upłynął bowiem termin 14 dni do złożenia odwołania przez stronę, której doręczono decyzję najpóźniej, a to oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 29 października 2008 r. Tymczasem podanie o wznowienie postępowania złożone zostało w dniu 24 października 2008 r. Decyzja umarzająca postępowanie, która doręczona została żądającej wznowienia w dniu 23 grudnia 2008 r., stała się ostateczna wobec niewniesienia przez strony środka odwoławczego. Podaniem z dnia 17 stycznia 2009 r., nadanym na poczcie w dniu 18 stycznia 2009 r. i doręczonym organowi w dniu 20 stycznia 2009 r., M. K. ponownie wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2008 r., w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponawiając argumentację zawartą we wcześniejszym wniosku z dnia 24 października 2008 r. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] z tego powodu, że brak jest podstaw do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. K. akcentując, że jako właściciel lokalu położonego w budynku przy ul. A. [...] w W. oraz jako współwłaściciel nieruchomości gruntowej ma niepodważalne prawo uczestniczenia w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wynikające z treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołująca się podniosła, że jej nieruchomość od terenu inwestycji oddziela jedynie wąska droga jednokierunkowa, a okna jej lokalu mieszkalnego, mające okresowy kontakt z nasłonecznieniem, wychodzą wprost na nieruchomość objętą planowanym zainwestowaniem, zaś odległość między jej budynkiem, a budynkiem planowanym do realizacji jest minimalna. Zauważyła również, że jej nieruchomość jest nieruchomością sąsiednią, położoną w bezpośrednim obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego. Z tych też względów winna zostać uznana za stronę zarówno w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, jak i o wznowienie przedmiotowego postępowania. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe dopuszczają możliwość wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), jednakże nie jest możliwe rozważanie, w tego rodzaju rozstrzygnięciu, istnienia podstaw wznowienia. Odmowa wznowienia może być bowiem uzasadniona niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, przedmiotowych bądź też naruszeniem ustawowego terminu do złożenia takiego wniosku. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanym stanie faktycznym ocena, czy M. K. powinna mieć status strony w postępowaniu administracyjnym może nastąpić jedynie po wznowieniu postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl zaś art. 148 § 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości, czy podmiot żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. był stroną, gdy wyjaśnienie tych wątpliwości wymaga postępowania wyjaśniającego, powinno być ono przeprowadzone już po wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych w przypadku podania powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest co do zasady wykluczona i powinna być ograniczona do wyjątkowych przypadków w sposób oczywisty uzasadniających ocenę, że wnoszący podanie nie jest stroną. Przypadek odwołującej w oczywisty sposób nie przesądza, że żądająca wznowienia nie była stroną postępowania. Wobec tego kwestia posiadania przez odwołującą się przymiotu strony nie powinna być rozważana przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, lecz jedynie przy badaniu podstawy po wznowieniu tego postępowania (art. 151 K.p.a.). W skardze na powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego, wniesionej przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 148 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo zaistnienia negatywnej przesłanki wznowienia postępowania, tj. upływu miesięcznego terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Organ odwoławczy w ogóle nie zbadał, czy podanie złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Stwierdzenie zaś, że nastąpiło uchybienie terminu winno było skutkować utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji ze wskazaniem innej podstawy prawnej odmowy wznowienia. Organy nie zwróciły przy tym uwagi, że podanie z dnia 18 stycznia 2009 r. jest wnioskiem złożonym z przekroczeniem terminu z art. 148 § 2 K.p.a., w przepisie tym mowa jest o terminie jednego miesiąca do złożenia wniosku, a termin ten biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. żądająca wznowienia wskazała zaś, że o decyzji jako takiej dowiedziała się w dniu 25 września 2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski nie znajdując podstaw do autokontroli swego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 210/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe wszczyna się postanowieniem. Przed wydaniem takiego postanowienia organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 K.p.a. Natomiast jeśli przekroczony został termin do wystąpienia z takim wnioskiem lub wniosek nie wskazuje przesłanki do wznowienia postępowania, organ administracji wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Stąd też, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ma na celu prawidłowe ukierunkowanie dalszego postępowania - wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz zbadanie, czy M. K. ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował zasadność zarzutów skargi odnośnie niedochowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wnioskująca złożyła, pismem z dnia 24 października 2008 r., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego stała się zaś ostateczną w dniu 29 października 2008 r. W ocenie Sądu zgodnie z treścią art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej. Przyjęcie poglądu skarżącej Spółki, że termin ten biegnie od dnia, w którym M. K. dowiedziała się o decyzji nieostatecznej, tj. od dnia 25 września 2008 r. (który to dzień podała w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r.), byłoby sprzeczne z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 K.p.a. Ponieważ wnioskująca dowiedziała się o ostateczności rozstrzygnięcia w dniu 23 grudnia 2008 r., tj. w dniu otrzymania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie poprzedniego wniosku o wznowienie postępowania, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę upływał w dniu 22 stycznia 2009 r. Wnioskodawczyni swój wniosek złożyła w dniu 18 stycznia 2009 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej żądanie wznowienia), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., podniesione zostały zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 148 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w tym przepisie biegnie od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o ostateczności decyzji, nie zaś o decyzji w ogóle; 2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszenia prawa materialnego jakiego dopuściły się organy administracji, tj. naruszenia art. 148 § 2 K.p.a., b) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania jakich dopuścił się organ odwoławczy, tj. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. oraz naruszeń przepisów jakich dopuściły się organy obu instancji, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. W oparciu o przytoczone podstawy wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpatrzenie sprawy oddalenie skargi oraz zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o ostateczności decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 148 § 2 K.p.a., a wykładnia tego przepisu przeprowadzona w zaskarżonym wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przywołując tezy licznie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, że przepis art. 148 § 2 K.p.a. wprost wskazuje, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym osoba występująca z takim wnioskiem dowiedziała się o istnieniu decyzji, nie zaś o nadaniu jej cechy ostateczności. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w istocie godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zawartą w art. 16 § 1 K.p.a. Z tego też powodu pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., albowiem nieuwzględnienie skargi i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Dolnośląskiego stanowi naruszenie tak prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł, że organ odwoławczy z obrazą art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia. Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organy te nie dokonały analizy negatywnej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, pomijając kwestię upływu terminu do złożenia wniosku o wznowienie, na co skarżąca zwracała uwagę, co zostało przemilczane przez organy i zignorowane przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie oddalił skargę, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję, naruszył tym samym przepis art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, określonych w § 2 powołanego przepisu, niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw. Usprawiedliwiony jest zarzut, realizowanej w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, dopuszczenia się przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 148 § 2 K.p.a., w którym uregulowana została kwestia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią tego przepisu termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując interpretacji i ustalenia normatywnego znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu "dowiedziała się o decyzji" przyjął, że chodzi o powzięcie informacji o decyzji ostatecznej, co umotywował tym, że tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Rację ma Sąd gdy twierdzi, że wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, wynika to wprost z treści art. 145 § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania jest to bowiem instytucja procesowa, która umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już załatwionej przez wydanie decyzji, która stała się ostateczna, gdy postępowanie w której ta decyzja została wydana było dotknięte wadą kwalifikowaną wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 230). Oznacza to, że podanie o wznowienie postępowania może zostać skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Innymi słowy, bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem postępowania zwykłego (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10 – ONSA i WSA 2011 r. nr 6, poz. 131, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07 – Lex nr 484887). Trafnie jednak podnosi autor skargi kasacyjnej, że z faktu tego nie można wyprowadzać wniosku, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej. Przede wszystkim nie wynika to z brzmienia powołanego przepisu, w którym mowa jest o decyzji, nie zaś o decyzji ostatecznej. Zupełnie oddzielną kwestią jest skuteczne rozpoczęcie biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, inną zaś ustalenie momentu dowiedzenia się, powzięcia informacji o wydaniu takiej decyzji, niekoniecznie poprzez jej doręczenie. Właściwe rozumienie tego zagadnienia ma daleko idące konsekwencje. Jak zauważono, dopuszczalność wznowienia postępowania oparta jest na przesłance ostateczności decyzji, a podyktowane jest to koniecznością zachowania niekonkurencyjności dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Wznowienie postępowania w sprawie, w której decyzja nie jest ostateczna, doprowadziłoby do powstania konkurencji między odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), a żądaniem wznowienia postępowania, co nie jest możliwe i dopuszczalne. Dlatego niezwykle istotnym jest z jednej strony precyzyjne ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji i którą zamierza poddać weryfikacji na drodze administracyjnej, z drugiej zaś ustalenie stanu sprawy w postępowaniu, w którym ta decyzja została wydana. Uznanie więc przez Sąd pierwszej instancji, że określony w art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowanie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej, nie jest usprawiedliwione, co tym samym czyni zarzut wnoszącej skargę kasacyjną naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnię za uzasadniony. Z przyjętego w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji za datę powzięcia przez M. K., zwanej dalej uczestniczką, informacji o ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę uznał datę doręczenia jej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego, wszczętego na skutek podania uczestniczki z dnia 24 października 2008 r., nazwanego wnioskiem o wznowienie postępowania. W konsekwencji przyjął, że złożenie drugiego podania o wznowienie postępowania, co nastąpiło w dniu 18 stycznia 2009 r. było zarówno skuteczne, jak i wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Jak słusznie jednak podnosi wnosząca skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił dostatecznej uwagi na skutki, jakie wywołało wniesienie przez uczestniczkę pisma z dnia 24 października 2008 r., które zostało przez nią nazwane wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W piśmie tym uczestniczka wyraziła niezadowolenie z faktu wydania tej decyzji sprzeciwiając się realizacji zamierzenia budowlanego w kształcie określonym w decyzji i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Sąd, w ślad za organem administracji, przyjął jako okoliczność bezsporną, że pismo to stanowi podanie o wznowienie postępowania. Tymczasem żądanie strony oceniać należy nie na podstawie nazwy (tytułu) pisma, lecz rzeczywistej treści w nim zawartej zgodnej z intencjami strony wnoszącej pismo (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87 – nie publ.). Potrzeba dogłębnej analizy treści tego pisma w celu ustalenia jego charakteru, a następnie właściwego ukierunkowania postępowania w rozpoznawanej sprawie podyktowana była nie tylko datą jego wniesienia do organu. Organ administracji stwierdził, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. o pozwoleniu na budowę stała się ostateczną z dniem 29 października 2008 r. Oznacza to, że wymienione pismo uczestniczki wniesione zostało do organu w otwartym jeszcze terminie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazywał jednoznacznie, że ostatniej ze stron, która brała udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyzję doręczono w dniu 13 października 2008 r. W orzecznictwie sądowym od dawna utrwalony jest pogląd, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a uważa że jest stroną tego postępowania może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim wypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postepowaniu (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97 – Lex nr 47876, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08 – Lex nr 554884). Pismo strony wniesione do organu administracji w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z wydanej decyzji, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie. Decydujące znaczenie ma treść pisma, nie zaś jego nazwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt II ARN 14/96 – OSNAPiUS 1997 r. z. 2, poz. 16). Zasadnie więc zarzuca wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że zaskarżona decyzja wydana została również bez rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej okoliczności, a uchybienia odnoszące się do poprawności podstawy faktycznej dotyczą nie tylko organu odwoławczego, ale także organu pierwszej instancji. Usprawiedliwiony okazał się więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego wyroku także z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. wobec niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 188 P.p.s.a. umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce, jako że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie sprawy i dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że chociaż przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego, wydana w postępowaniu wszczętym na skutek podania uczestniczki z dnia 18 stycznia 2009 r., to jednakże w trakcie kontroli należy mieć w polu widzenia fakt wydania przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., którą umorzono postępowanie wnowieniowe zainicjowane podaniem uczestniczki z dnia 24 października 2008 r. Aczkolwiek autor tego podania określił go jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 18 września 2008 r. o pozwoleniu na budowę, to jednakże pismo to z uwagi na jego treść oraz datę wniesienia do organu kwalifikowało się do potraktowania go jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze – uczestniczka manifestuje w nim swoje niezadowolenie z faktu wydania decyzji, wskazuje na uciążliwości, jakie niesie za sobą realizacja zamierzenia budowlanego, podnosi również, że bezzasadnie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu jako strona. Po drugie – pismo to zostało wniesione do organu w otwartym terminie do wniesienia środka odwoławczego, nie upłynął bowiem jeszcze termin do złożenia odwołania przez ostatnią ze stron, której doręczona została decyzja. Przyznał to zresztą Prezydent Miasta W. wydając w dniu 5 listopada 2008 r., na wniosek inwestora, zaświadczenie stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem 29 października 2008 r. W tym stanie rzeczy pismo uczestniczki z uwagi na jego treść i datę wniesienia do organu – nie przesądzając jego zasadności - winno było zostać potraktowane jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, co z kolei kształtowało dalszy bieg postępowania. Tych okoliczności nie miał na uwadze ani Wojewoda Dolnośląski, ani Prezydent Miasta W. orzekając w postępowaniu wszczętym na skutek podania uczestniczki z dnia 18 stycznia 2009 r. Dla oceny legalności decyzji wydanych przez organy w tym postępowaniu istotne znaczenie ma wadliwie wydana przez Prezydenta Miasta W. decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. Pomijając już kwestię strony zewnętrznej tego rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania wznowieniowego) postępowanie, w którym doszło do wydania tej decyzji wszczęte zostało na skutek błędnego i nie znajdującego usprawiedliwienia, w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, potraktowania podania uczestniczki z dnia 24 października 2008 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, zamiast odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta podjęta została w postępowaniu prowadzonym w szeroko pojętych granicach sprawy, której dotyczy skarga. Niewątpliwie zaś zarówno objęcie kontrolą tej decyzji, a w jej następstwie także zastosowanie środka eliminującego tę decyzję z obrotu prawnego jest niezbędne i konieczne dla końcowego załatwienia sprawy, do czego upoważnia art. 135 P.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., a nadto z mocy art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. O kosztach postępowania za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów obejmujących wpis od skargi, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nadany zostanie bieg odwołaniu uczestniczki z dnia 24 października 2008 r. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym. W postępowaniu odwoławczym przede wszystkim rozstrzygnięta zostanie sporna dotychczas kwestia, czy wnosząca odwołanie, uwzględniając treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie braku przymiotu strony wnoszącej odwołanie upoważnia do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.