II OSK 2368/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 185/11 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Z. M. kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 185/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Poznania zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. zgłaszający został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o szereg wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, jednak nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie punktu 2. Ponadto organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu zgłoszenia stwierdził, iż przedmiotowy lokal nie spełnia wymogów stawianych lokalom mieszkalnym, zwartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w zakresie: 1. § 3 pkt 9 przedmiotowego rozporządzenia - pojęcia mieszkania, 2. § 57 ust. 2 - stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniu przeznaczonym nas pobyt ludzi, 3. § 72 ust. 1 - wysokości pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, 4. § 92 ust. 1 - wymagań dotyczących mieszkań. W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że nie uzupełnił zgłoszenia, wskutek niedostarczenia dokumentu żądanego w punkcie 2 postanowienia z dnia 28 października 2010 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), wskazując, że przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu lub jego części oraz porównanie tych ustaleń z przewidywanym nowym sposobem użytkowania, który może za sobą pociągać zmianę warunków, o których mowa w wyżej przywołanym przepisie. W skardze na decyzję organu II instancji inwestor zarzucił tej decyzji naruszenie: 1. art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1623) oraz § 3 pkt 9 i 11 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na zastosowaniu ich do sfery uprawnień wynikających ze współwłasności oraz użytkowania pomieszczenia pomocniczego, stanowiącego przestrzeń komunikacji wewnętrznej, jakim jest korytarz, podczas gdy te przepisy odnoszą się tylko do sfery techniczno-funkcjonalnej lokali i pomieszczeń pomocniczych; 2. sprzeczność ustaleń organu II instancji, mającą istotny wpływ na treść decyzji, z zebranym w sprawie i w żaden sposób niezweryfikowanym materiałem dowodowym, polegająca na bezzasadnym wyprowadzeniu twierdzenia, że zmiana przeznaczenia lokalu użytkowego na lokal mieszkalny może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 3. naruszenie podstawowych zasad zawartych w przepisach art. 6, 7, 10, 77 § 1 i 10 § 3 k.p.a. Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, to jest przede wszystkim rozstrzygnięcie (osnowę) tej decyzji. W swej istocie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda niewątpliwie "skorygował" stanowisko organu I instancji, wynikające z treści uzasadnienia decyzji o sprzeciwie, co do uznania, że skarżący nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie punktu 2., bowiem nie wskazał na brak uzupełnienia zgłoszenia, jako podstawę do wniesienia sprzeciwu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadnie podtrzymał stanowisko organu I instancji, co do tego, że przedmiotowy lokal nie spełnia wymogów § 3 pkt 9 oraz § 92 ust. 1 znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec czego zgłoszony zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł reprezentowany przez pełnomocnika Z. M. zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 lit. c poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny, a także uznanie, że taka zmiana funkcji lokalu może spowodować istotne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, - przepisów par. 2 ust. 1, 3 ust. 9, 92 ust. 1 i 95 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym ich zastosowaniu do rozwiązań techniczno-funkcjonalnych w budynku wzniesionym w latach 1988-1989, a więc przed wejściem w życie powyższego rozporządzenia, co pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit, a także do problematyki korzystania z części wspólnych budynku, w tym przypadku korytarza. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) polegające na pominięciu i nierozważeniu opinii biegłych-rzeczoznawców z dziedziny projektowania, budownictwa i architektury mgr inż. D. Marchwickiej oraz mgr inż. T. J. P. oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji opartej na zarzucie możliwości pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych pomimo tego, że zarówno organ administracyjny II jak i I instancji podnosząc ten zarzut nie powołał z urzędu biegłego z dziedziny sanitarno-epidemiologicznej. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył podniesionego w pierwszym zarzucie skargi zasadniczego w niniejszej sprawie zagadnienia, sprowadzającego się do stwierdzenia, czy ustalony stan faktyczny, a mianowicie zwykła zmiana przeznaczenia samodzielnego lokalu użytkowego na lokal mieszkalny mieści się w zakresie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania". Autor skargi podnosi, że ustawodawca nowelizując ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. wykreślił z przepisu art. 71 Prawa budowlanego punkt 1 w ust. 1. Doprowadziło to do wyeliminowania, spod działania tego przepisu, szeregu zmian użytkowania obiektów budowlanych i ich części, m.in. "przeróbek pomieszczeń z przeznaczeniem na pobyt ludzi". Zdaniem skarżącego projektowana zmiana przeznaczenia należącego do niego lokalu użytkowego nr 3 na lokal mieszkalny nie mieści się w zakresie obecnie obowiązującego pojęcia "zmiana sposobu użytkowania", wobec czego przepis art. 71 ust. 1-7 Prawa budowlanego nie ma w tym przypadku zastosowania. Zmiana sposobu użytkowania nie zmieni też żadnych warunków dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu, a zwłaszcza warunków zdrowotno-sanitarnych, bo z urządzeń sanitarnych będzie korzystać zdecydowanie mniej osób niż korzystało wówczas, gdy lokal spełniał funkcje użytkowe, jako lokal biurowy. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione postawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni przepisów art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej "ustawy Prawo budowlane"), których błędna interpretacja w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zastosowania (kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny oraz ich prawnych konsekwencji, w prowadzonym, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi, że Sąd pierwszej instancji, wadliwie zinterpretował i zastosował normy prawa materialnego w kontekście stanu faktycznego sprawy. Nie rozważył podniesionego zasadniczego w niniejszej sprawie zagadnienia, sprowadzającego się do stwierdzenia, czy zwykła zmiana przeznaczenia samodzielnego lokalu użytkowego na lokal mieszkalny mieści się w zakresie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania". W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca, nowelizując w dniu 28 lipca 2005 r. ustawę Prawo budowlane (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), dokonał zmiany definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego",. Uchylono bowiem pkt 1 w ust. 1 art. 71, który za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego uznawał przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym również przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Derogacja tego przepisu skutkuje tym, że zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania w zakresie, o którym była w nim mowa, nie podlega obowiązkowi zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1443/07, LexPolonica nr 2079311; por. też Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012 r., s. 614). W kontekście powyższych uwag należy stwierdzić, że projektowana zmiana użytkowania samodzielnego lokalu użytkowego na lokal mieszkalny, nie zmienia układu obciążeń, lecz powoduje jedynie zmianę funkcji na część mieszkalną. Zatem zmiana jakiej zamierza dokonać skarżący w ogóle nie mieści się w zakresie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania". W przepisie art. 71 ust. 1 pozostał obecnie jedynie pkt. 2, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się jedynie podjęcie bądź zaniechanie obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa powodziowego, pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkość, bądź układ obciążeń. A zatem, zmiana polegająca wyłącznie na przeznaczeniu pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne (i odwrotnie), która nie łączy się z koniecznością zmiany warunków bezpieczeństwa w obszarach wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mieści się obecnie w zakresie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania". Tym samym w takim przypadku nie znajdzie zastosowania tryb z art. 71 ust. 2-7 ustawy Prawo budowlane. Nie ma, więc konieczności dokonywania zgłoszenia w trybie art. 71 Prawa budowlanego oraz przedstawienia wymaganych przez ustawę załączników. Wskazane jest natomiast zgłoszenie dokonanej zmiany przeznaczenia nieruchomości organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, ale to tylko w celu uzgodnienia stanu tam ujawnionego ze stanem rzeczywistym. Rację ma skarżący kasacyjnie, że projektowana zmiana przeznaczenia należącego do niego lokalu użytkowego na lokal mieszkalny nie mieści się w zakresie obowiązującego pojęcia "zmiana sposobu użytkowania", wobec czego przepis art. 71 ust. 1-7 Prawa budowlanego nie ma w tym przypadku zastosowania. Skarżący nie zamierza podejmować w przedmiotowym lokalu żadnej działalności gospodarczej, zaś zamieszkanie w lokalu 2-3 osób nie stanowi "działalności", o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania nie zmieni też żadnych warunków dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu, a zwłaszcza warunków zdrowotno-sanitarnych, bo z urządzeń sanitarnych będzie korzystać zdecydowanie mniej osób niż korzystało wówczas, gdy lokal spełniał funkcje użytkowe, jako lokal biurowy. Treść rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji oparł na dowolnych wnioskach wyprowadzonych z analizy przepisów dotyczących lokali mieszkalnych i pomieszczeń pomocniczych oraz rozwiązań konstrukcyjnych budynku, przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Sąd nie wziął jednak pod uwagę bezspornego faktu, że budynek mieszkalny, w którym znajduje się przedmiotowy lokal użytkowy, został wybudowany i oddany do użytku w latach 1988-1989. Zastosowane przy jego budowie parametry techniczne i funkcjonalne były zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami. Jest rzeczą oczywistą, że rozkładu i przebiegu korytarzy, klatek schodowych i usytuowania lokali obwarowanych ścianami nośnymi i konstruowanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, obowiązującymi w czasie ich budowy, nie da się zmienić. Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie wskazał na warunki techniczno-funkcjonalne i cywilnoprawne, jakie mają spełniać budynki mieszkalne i znajdujące się w nich lokale, zaprojektowane i wybudowane po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do oczekiwanego przez skarżącego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, nie doprowadził natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszystkie ww. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz. 39) stosownie, do którego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybienia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z tego względu należy uznać za chybiony. W kontekście poczynionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.