I SA/Wa 2387/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] z/s w T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa - [...] Gospodarstwa [...] odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Samorządu Województwa [...] nieruchomości położonej w O. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gmina O., decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] od km 2+120,00 do km 2+665,00 wraz z jej odnowieniem w miejscowości O., gmina D. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Województwo [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa [...] Gospodarstwa [...] odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Samorządu Województwa [...] nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], a także zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Państwowe Gospodarstwo [...], podnosząc zarzut, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT). Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] winien był w decyzji powiększyć należne odszkodowanie odpowiadające wartości (netto) nieruchomości - o kwotę odpowiadającą wartości podatku VAT wg właściwej stawki. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa [...] Gospodarstwa [...] odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Samorządu Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości położonej w O. - uznając odwołanie za niezasadne. W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przywołał również treść art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazując, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zdaniem Ministra przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej było prawidłowe. Dodał, że w niniejszej sprawie analizą objęto rynek działek gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem transakcji w latach 2008-2009 na terenie gminy D. Analizując rynek działek gruntowych zwrócono uwagę na działki gruntowe niezabudowane, rolne i leśne przeznaczone pod komunikację, gdzie odnotowano tylko dwie transakcje. W związku z tym obszar poszukiwań rozszerzono do terenu powiatu [...], powiatu [...] i powiatu [...] - a w szczególności o tereny gmin sąsiednich. Na analizowanym rynku doszukano się kilkudziesięciu transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację, z których do końcowej analizy porównawczej wybrano zbiór 12 transakcji najbardziej podobnych do wycenianej. Analiza własna rzeczoznawcy majątkowego wykazała, iż ceny transakcyjne sprzedaży takich nieruchomości różnią się w zależności od zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Średnia cena jednostkowa gruntów z transakcji z roku 2009 jest na poziomie średniej ceny jednostkowej gruntów z roku 2008. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił trendu czasowego i ostatecznie wartość szacowanej nieruchomości ustalił na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił wysokość odszkodowania. W związku z powyższym Minister stwierdził, iż operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się z kolei do żądania strony dotyczącego naliczania podatku VAT, organ wskazał, iż podatek VAT, związany m.in. z transakcją kupna - sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży - a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo [...] - wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo oraz o ponowne ustalenie wysokości odszkodowania w taki sposób, aby przyznane odszkodowanie obejmowało kwotę podatku od towarów i usług. Skarżący podniósł, że odszkodowanie za utracone prawo własności, o którym mowa w art.12 ust. 4 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zostało ustalone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) - na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w którym określił on wartość odtworzeniową nieruchomości na kwotę netto [...] zł. Ponieważ grunt z mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług ( Dz. U. Nr 54, poz.535 ze zm.) z dniem 1. kwietnia 2004 r. stał się towarem - następuje odpłatna dostawa towaru (gruntu) z nakazu organu władzy publicznej. W związku z powyższym spełniony został art.7 pkt 1 ustawy o VAT, przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie. Jak wynika z treści art.5 ust.1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług, odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju objęte jest podatkiem VAT. W takiej sytuacji po stronie [...] - jako podatnika podatku VAT - powstanie obowiązek podatkowy na zasadach ogólnych określonych w art. 19 ust. 4 w związku z art.106 ust.1 ustawy o VAT- zgodnie z którym podatnicy, o których mowa w art.15 (również [...]), zobowiązani są wystawić fakturę stwierdzającą w szczególności dokonanie sprzedaży, datę dokonania sprzedaży, cenę jednostkową bez podatku, podstawę opodatkowania, stawkę i kwotę podatku, kwotę należności oraz dane dotyczące podatnika i nabywcy. W przypadku [...] odszkodowanie pełni funkcję wynagrodzenia, czyniąc dostawę faktycznie odpłatną, a jeżeli wynagrodzenie to jest w decyzji określone jako kwota netto nie obejmująca podatku VAT, to zgodnie z powyższym na skarżącym nadleśnictwie ciąży obowiązek wystawienia faktury VAT z doliczonym należnym podatkiem i odprowadzenie tegoż podatku do Urzędu Skarbowego. Dlatego ustalenie wysokości odszkodowania - bez uwzględnienia podatku VAT - narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Zdanie 2 art. 29 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług brzmi "Obrotem jest kwota należna z tytułu sprzedaży, pomniejszona o kwotę należnego podatku". Zatem obrotem (podstawą opodatkowania) jest wartość netto towaru tzn. bez należnego podatku VAT. W związku z powyższym dla [...] - jako podatnika podatku VAT - doliczenie 22% tego podatku do oszacowanej wartości nieruchomości netto stanowić będzie cenę nieruchomości. Natomiast nie uznanie odszkodowania powiększonego o podatek VAT, a zapłata tego podatku przez [...] spowoduje, że otrzymane odszkodowanie za przejętą nieruchomość będzie mniejsze niż wartość rynkowa wymienionej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Uznając istniejący w sprawie stan faktyczny za bezsporny Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa [...] Gospodarstwa [...] odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w O. Podnieść należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia dodania albo nie do kwoty ustalonego odszkodowania podatku VAT. Przy czym poza zakresem rozstrzygnięcia pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Zaznaczyć należy, że skarżący Skarb Państwa [...] Gospodarstwo [...] nie kwestionuje ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd jednak - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji - stwierdza, iż w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, w żadnym razie nie ma podstaw do podważenia jej legalności - odnosi się to również do poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Prawidłowo bowiem organy przyjęły - jako podstawę ustalenia odszkodowania - operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wydanie decyzji zostało poprzedzone postępowaniem, w trakcie którego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, a strona skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie – w szczególności z wyciągiem z operatu szacunkowego. Ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast w myśl art. 151 cyt. ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów ani z żadnych innych nie wynika, aby do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) należało dodawać kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane na m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania, na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej, w ogóle nie przewidują. W ocenie Sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym, przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia również wymaga fakt, iż rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie, jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgodził się z organem II instancji, iż ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania, nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie wzrośnie i gdyby przejęte przez Skarb Państwa prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej niż wartość rynkowa tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Podatek ten jest cenotwórczy i gdyby wartość nieruchomości odnieść do jej ceny, to powinna ona zawierać już w sobie podatek VAT. Tym samym należy uznać, że należny podatek zawsze będzie pomniejszał wysokość przyznanego odszkodowania, co znajduje potwierdzenie w treści art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy o podatku od towarów i usług (por. interpretację Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 6 lipca 2009 r. zamieszczoną w systemie LEX przy art. 12 ustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego - związane z podatkiem - nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Reasumując Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie tego odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena, czy bardziej uzasadnione byłoby powiększanie tej kwoty o należne podatki – jest to postulat, który należałoby skierować do ustawodawcy. Dlatego w obecnym stanie prawnym w żadnym razie nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - jak tego chce skarżący. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 65/10 oraz w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 173/11. Podsumowując należy stwierdzić, że obie zaskarżone decyzje są prawidłowe. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.