II SA/Ol 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Pisz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 marca 2011 r., nr PN.4131.44.2011 w przedmiocie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 marca 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały nr V/38/11 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Piszu z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podano, iż stosownie do art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy. Zapis zbliżony zawiera § 88 ust. 2 uchwały nr XXII/252/08 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie Statutu Gminy Pisz, zgodnie z którym członkami Komisji Rewizyjnej mogą być wyłącznie radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów radnych, nie pełniący funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Z powołanych powyżej zapisów wynika, iż powołanie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe, gdyż jest to organ obligatoryjny, a ponadto ustawodawca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości w art. 18a ust. 2 cytowanej ustawy wskazał, iż w składzie komisji rewizyjnej mają się znaleźć przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie gminy, o ile są one zainteresowane posiadaniem swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej, zaś uchwała rady gminy ustalająca skład komisji rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest nieważna z mocy prawa. W ocenie organu nadzoru ustawodawca, posługując się w powołanym wyżej przepisie sformułowaniem "przedstawiciel klubu", wskazał wyraźnie, iż rada gminy nie może narzucić klubowi, który z jego przedstawicieli ma zasiadać w komisji rewizyjnej. Zbliżone stanowisko przedstawił WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 8 marca 2005r., (sygn. akt II SA/Ol 91/05). Wskazane wyżej okoliczności powodują, iż skład osobowy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Piszu ukształtowany uchwałą Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 stycznia 2011 r. pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności powołanej powyżej uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina Pisz, żądając jego uchylenia. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18a ust. 1 i 2 wskazanej ustawy oraz § 88 ust. 2 uchwały nr XXII/252/08 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie Statutu Gminy Pisz co skutkowało wadliwym uznaniem sprzeczności z prawem uchwały nr V/38/11 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Piszu. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem organ uznał za prawidłowe wycofanie się Klubu Radnych na Rzecz Rozwoju Miasta i Gminy Pisz z uczestnictwa w komisji rewizyjnej poprzez nieprzedstawienie swojego kandydata do przedmiotowej komisji, a jednocześnie odmówił takiego statusu ostatecznej decyzji Klubu Radnych "Komitetu Wyborczego Wyborców Z. B.", podjętej w tej samej kwestii i w rzeczywistości wywołującej takie same skutki. Podkreślono, iż zgodnie ze statutem Gminy Pisz w skład komisji rewizyjnej powinno wchodzić od 3 do 11 radnych, a w niniejszym przypadku wybrano 4 radnych, zatem stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Podniesiono, iż o składzie osobowym komisji rewizyjnej stanowi rada gminy, a kluby radnych mają prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Z uwagi na to, że klubom radnym przysługuje powyższe prawo, a contrario mogą z tego prawa nie korzystać. Jest to bowiem autonomiczna decyzja klubu. W przedmiotowej sprawie w trakcie procedowania nad wyłonieniem członków komisji zarówno Klub Radnych Na Rzecz Rozwoju Miasta i Gminy Pisz, jak też Klub Radnych "Komitetu Wyborczego Wyborców Z. B." z tego prawa zrezygnował. Jest to bezsporne, co przyznał również organ nadzorczy w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż żaden przepis ustawy nie pozbawia radnych prawa swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji każdej propozycji poszczególnych klubów radnych co do radnego mającego reprezentować ten klub w komisji rewizyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem do "odgórnego" narzucania i ograniczania konstytutywnego, ustawowo przewidzianego charakteru wyboru komisji rewizyjnej, jak też swobody podejmowania decyzji przez radnych. Strona skarżąca zaznaczyła, iż kluby mogą zgłaszać kilku przedstawicieli do komisji rewizyjnej, zwłaszcza że statut przewiduje skład komisji od 3 do 11 osób, zaś klubów jest tylko 6. Nigdzie nie zostało ograniczone ich prawo w tym zakresie, a w szczególności z żadnego przepisu, ani też z jakichkolwiek okoliczności towarzyszących procedowaniu nad powołaniem komisji rewizyjnej, nie można wnioskować, aby takie ograniczenie zostało wdrożone w życie. Podkreślono, że rada gminy nie potwierdza wyboru dokonanego przez klub radnych, a powołuje danych przedstawicieli klubów. Rozstrzygnięcie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym w tym zakresie należy do rady gminy, tym samym klub nie może i nie dysponuje prawem do wymuszania na radzie powołania osoby, która nie spełnia, z różnych przyczyn, w ocenie organu stanowiącego gminy odpowiednich wymogów. Rada gminy ma całkowitą swobodę w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej, przy zapewnieniu obowiązku wynikającego z przepisu art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada w każdym czasie może powoływać i odwoływać członków tej komisji, a co za tym idzie i uzupełniać jej skład o innych radnych. Jeżeli zatem jeden z kandydatów nie uzyskał aprobaty rady klub, jeżeli chce korzystać z przysługującego mu prawa reprezentacji w komisji, winien zgłosić innego kandydata. Tylko w wypadku "odrzucenia" wszystkich trzech członków Klubu "Komitetu Wyborczego Wyborców Z. B." i powołania komisji rewizyjnej z pominięciem tych kandydatów, możnaby mówić o istotnym naruszeniu prawa w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej błędne jest również powoływanie się przez organ nadzoru na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2005r., bowiem zostało ono wydane w wyraźnie innym stanie faktycznym. Oczywiste jest przy tym, że powołanie komisji w składzie mniejszym osobowo niż to przewiduje statut gminy jest istotnym naruszeniem prawa. Jednocześnie zgodnie z powołanym orzeczeniem kluby mogą zgłaszać kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według uznania uwidocznionego wynikami głosowania. W niniejszej sprawie przebieg procedowania nad wyborem komisji rewizyjnej został uwidoczniony w protokole sesji Rady Gminy Pisz, przyjętym przez Radę na kolejnej sesji. W tych okolicznościach, skargę należy uznać za zasadną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – Ł. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślono, iż przepis art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zastrzega klubom radnych prawo posiadania swego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Regulacja ta jest przejawem ochrony prawa klubów, które nie dysponują większością głosów w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, do czynnego uczestniczenia w kontroli działalności organu wykonawczego danej jednostki, czy też samorządowych jednostek organizacyjnych. Podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że klub zrezygnował jedynie z przedstawienia kolejnej kandydatury, a nie uczestnictwa w pracach komisji rewizyjnej. Podkreślono, iż wszelkie rozstrzygnięcia Rady Miejskiej powinny być podejmowane z poszanowaniem zasad wynikających z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie zaś procedura ustalenia składu osobowego komisji rewizyjnej ustalona została w oparciu o jednoosobową decyzję przewodniczącego Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, iż stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W myśl zaś art. 18a ust. 2 powołanej ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczący oraz wiceprzewodniczący rady). W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, iż utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe, a w jej skład winni wejść przedstawiciele wszystkich klubów. Użycie w powołanym wyżej art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania, iż rada gminy "powołuje" komisję rewizyjną oznacza, iż to rada w drodze głosowania decyduje o składzie komisji rewizyjnej z tym jednak ograniczeniem, iż w komisji muszą znaleźć się przedstawiciele wszystkich klubów. Zatem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005r. (Sygn. akt OSK 1268/04, niepublik.) o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie kluby. Z drugiej jednak strony należy mieć na względzie fakt, iż to klub ma prawo decydować, kogo ze swoich członków desygnuje jako swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Nie oznacza to, iż kandydat taki zostanie członkiem komisji, gdyż skład tej komisji musi być przez radę wybrany (tak A. Szewc – Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo ABC 2005, teza 3 do art. 18 a tej ustawy; D. Dąbek "Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych", Samorząd Terytorialny 2006/6/51; R. Szarek "Rada decyduje o składzie komisji rewizyjnej", GSiA 2003/23). W praktyce oznacza to, iż wprawdzie to klub ma prawo wskazania przedstawiciela do komisji rewizyjnej, ale kandydat taki musi uzyskać akceptację rady wyrażaną w drodze głosowania. W przypadku braku takiej akceptacji, klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak innego kandydata nie wskaże, to zarówno kluby, jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje bowiem odstępstw do zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Nie ma zatem możliwości utworzenia komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów. Dopóki zatem nie można stworzyć komisji z przedstawicieli wszystkich klubów, organ ten nie może w ogóle zostać utworzony. Wskazać jednak należy, iż rada gminy działa wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, w tym przede wszystkim ustawę o samorządzie gminnym. Zatem jeśli obowiązek powołania komisji rewizyjnej oraz jej skład jest określony przepisami prawa, to rada gminy nie może tych regulacji nie stosować. Takie postępowanie bowiem może skutkować konsekwencjami określonymi w ustawie o samorządzie gminnym, określonymi w art. 96 i art. 97 powołanej ustawy. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007r. (Sygn. akt II SA/Bk 461/07, dostępne w internecie), które skład orzekający w pełni podziela. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, iż słuszne jest stanowisko organu nadzoru, iż uchwała Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 stycznia 2011r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej jest nieważna z powodu istotnego naruszenia prawa. Do składu komisji nie zostali bowiem powołani przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie. Przy czym nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których nie powołano przedstawicieli wszystkich klubów, gdyż obowiązkiem rady jest utworzenie komisji rewizyjnej zgodnie z przepisami prawa. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż liczba członków komisji odpowiada liczbie określonej w Statucie Gminy Pisz. Jeżeli bowiem w składzie komisji rewizyjnej nie znajdują się przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie, to skład komisji jest niezgodny z przepisem rangi ustawowej, tj z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.