II OSK 2069/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 296/11 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia składu osobowego komisji Rewizyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 296/11 oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 28 stycznia 2011 r. z powodu istotnego naruszenia prawa. Jak wskazał Wojewoda, stosownie do art. 18a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy. Zapis zbliżony zawiera § 88 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie Statutu Gminy P., zgodnie z którym członkami Komisji Rewizyjnej mogą być wyłącznie radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów radnych, nie pełniący funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Z powołanych powyżej zapisów wynika, iż powołanie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe, gdyż jest to organ obligatoryjny, a ponadto ustawodawca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości w art. 18a ust. 2 cytowanej ustawy wskazał, iż w składzie komisji rewizyjnej mają się znaleźć przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie gminy, o ile są one zainteresowane posiadaniem swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej, zaś uchwała rady gminy ustalająca skład komisji rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest nieważna z mocy prawa. W ocenie organu nadzoru ustawodawca, posługując się w powołanym wyżej przepisie sformułowaniem "przedstawiciel klubu", wskazał wyraźnie, iż rada gminy nie może narzucić klubowi, który z jego przedstawicieli ma zasiadać w komisji rewizyjnej. Powyższe okoliczności, w ocenie organu nadzoru, powodują, iż skład osobowy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w P. ukształtowany uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności powołanej powyżej uchwały. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina P. wniosła o jego uchylenie podnosząc zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18a ust. 1 i 2 tej ustawy oraz § 88 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie Statutu Gminy P., co skutkowało wadliwym uznaniem sprzeczności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w P. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem organ uznał za prawidłowe wycofanie się Klubu Radnych [...] z uczestnictwa w komisji rewizyjnej poprzez nieprzedstawienie swojego kandydata do przedmiotowej komisji, a jednocześnie odmówił takiego statusu ostatecznej decyzji Klubu Radnych "[...]", podjętej w tej samej kwestii i w rzeczywistości wywołującej takie same skutki. Podkreślono, iż zgodnie ze statutem Gminy P. w skład komisji rewizyjnej powinno wchodzić od 3 do 11 radnych, a w niniejszym przypadku wybrano 4 radnych, zatem stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Podniesiono, iż o składzie osobowym komisji rewizyjnej stanowi rada gminy, a kluby radnych mają prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Z uwagi na to, że klubom radnym przysługuje powyższe prawo, a contrario mogą z tego prawa nie korzystać. Jest to bowiem autonomiczna decyzja klubu. W przedmiotowej sprawie w trakcie procedowania nad wyłonieniem członków komisji zarówno Klub Radnych [...], jak też Klub Radnych "[...]" z tego prawa zrezygnował. Jest to bezsporne, co przyznał również organ nadzorczy w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż żaden przepis ustawy nie pozbawia radnych prawa swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji każdej propozycji poszczególnych klubów radnych co do radnego mającego reprezentować ten klub w komisji rewizyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem do "odgórnego" narzucania i ograniczania konstytutywnego, ustawowo przewidzianego charakteru wyboru komisji rewizyjnej, jak też swobody podejmowania decyzji przez radnych. Zaznaczono, iż kluby mogą zgłaszać kilku przedstawicieli do komisji rewizyjnej, zwłaszcza że statut przewiduje skład komisji od 3 do 11 osób, zaś klubów jest tylko 6. Nigdzie nie zostało ograniczone ich prawo w tym zakresie, a w szczególności z żadnego przepisu, ani też z jakichkolwiek okoliczności towarzyszących procedowaniu nad powołaniem komisji rewizyjnej, nie można wnioskować, aby takie ograniczenie zostało wdrożone w życie. Podkreślono, że rada gminy nie potwierdza wyboru dokonanego przez klub radnych, a powołuje danych przedstawicieli klubów. Rozstrzygnięcie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym w tym zakresie należy do rady gminy, tym samym klub nie może i nie dysponuje prawem do wymuszania na radzie powołania osoby, która nie spełnia, z różnych przyczyn, w ocenie organu stanowiącego gminy odpowiednich wymogów. Rada gminy ma całkowitą swobodę w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej, przy zapewnieniu obowiązku wynikającego z przepisu art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada w każdym czasie może powoływać i odwoływać członków tej komisji, a co za tym idzie i uzupełniać jej skład o innych radnych. Jeżeli zatem jeden z kandydatów nie uzyskał aprobaty rady klub, jeżeli chce korzystać z przysługującego mu prawa reprezentacji w komisji, winien zgłosić innego kandydata. Tylko w wypadku "odrzucenia" wszystkich trzech członków Klubu "[...]" i powołania komisji rewizyjnej z pominięciem tych kandydatów, można byłoby mówić o istotnym naruszeniu prawa w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w świetle art. 18a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe, a w jej skład winni wejść przedstawiciele wszystkich klubów. Użycie w powołanym wyżej art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania, że rada gminy "powołuje" komisję rewizyjną oznacza, iż to rada w drodze głosowania decyduje o składzie komisji rewizyjnej z tym jednak ograniczeniem, że w komisji muszą znaleźć się przedstawiciele wszystkich klubów. Zatem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1268/04, o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie kluby. Z drugiej jednak strony należy mieć na względzie fakt, że to klub ma prawo decydować kogo ze swoich członków desygnuje jako swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, co też nie oznacza, iż kandydat taki zostanie członkiem komisji, gdyż kandydat taki musi uzyskać akceptację rady wyrażaną w drodze głosowania. W przypadku braku takiej akceptacji, klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak innego kandydata nie wskaże, to zarówno kluby, jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje bowiem odstępstw do zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Nie ma zatem możliwości utworzenia komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów. Dopóki zatem nie można stworzyć komisji z przedstawicieli wszystkich klubów, organ ten nie może w ogóle zostać utworzony. Wskazać jednak należy, iż rada gminy działa wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, w tym przede wszystkim ustawę o samorządzie gminnym. Zatem jeśli obowiązek powołania komisji rewizyjnej oraz jej skład jest określony przepisami prawa, to rada gminy nie może tych regulacji nie stosować. Takie postępowanie bowiem może skutkować konsekwencjami określonymi w ustawie o samorządzie gminnym, określonymi w art. 96 i art. 97 powołanej ustawy. Wskazując na powyższe Sąd uznał za słuszne stanowisko organu nadzoru, iż uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej jest nieważna z powodu istotnego naruszenia prawa. Do składu komisji nie zostali bowiem powołani przedstawiciele wszystkich klubów działających w Radzie. Przy czym nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których nie powołano przedstawicieli wszystkich klubów, gdyż obowiązkiem rady jest utworzenie komisji rewizyjnej zgodnie z przepisami prawa. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż liczba członków komisji odpowiada liczbie określonej w Statucie Gminy P. Jeżeli bowiem w składzie komisji rewizyjnej nie znajdują się przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie, to skład komisji jest niezgodny z przepisem rangi ustawowej, tj z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina P., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie daje radzie gminy możliwości powołania komisji rewizyjnej w skład której nie wejdą przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie, w sytuacji, gdy poszczególne kluby nie zgłoszą lub nie chcą zgłosić swoich kandydatów na członków tej komisji. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepisu tego nie można interpretować tylko literalnie, ale należy przeprowadzić jego interpretację przy pomocy wykładni systemowej, logicznej i celowościowej. W przeciwnym wypadku może dojść do paraliżu działania rady gminy, dyktatu kilkuosobowego klubu radnych, a w konsekwencji do podjęcia próby rewizji wyników powszechnych wyborów do rady gminy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów stwierdzono, że wykładnia systemowa przepisu art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje przyjąć, iż przepisy regulujące działanie rady gminy powinny być tak stosowane, aby w jak najmniejszym stopniu mogły mieć wpływ na ograniczenie działania demokratycznie wybranego organu samorządowego. Nie można bowiem w wyniku stosowania tych przepisów unicestwić idei samej samorządności ani demokratycznie podejmowanych wyborów. Nie można również pominąć celu, jaki przyświecał ustawodawcy w trakcie prac ustawodawczych nad przedmiotową ustawą. Przepis ten bowiem ustanowiony został w celu ochrony praw mniejszości, co z kolei nie może prowadzić, a contrario, do sytuacji, w której ma on destrukcyjny wpływ na prawa większości, a wręcz mógłby prowadzić do dyktatu i próby wywierania wpływu na demokratyczne wybory tej większości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna podnosi jeden zarzut: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art.18a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) (w skardze błędnie wskazano ust.1, ale z jej uzasadnienia wynika, że skarżącej chodziło o przepis ust. 2 art. 18a), poprzez błędne uznanie, iż powołany przepis nie daje radzie gminy możliwości powołania komisji w skład której nie wejdą przedstawiciele wszystkich klubów, w sytuacji gdy poszczególne kluby nie chcą zgłosić lub nie zgłoszą swoich przedstawicieli do tej komisji. Argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestionują zasadność wykładni literalnej wskazanego przepisu podnosząc potrzebę wykładni celowościowej, systemowej i logicznej. Rezultaty wykładni literalnej zastosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem skarżącej, prowadzą do ochrony praw mniejszości podczas gdy właściwie zinterpretowany przepis powinien prowadzić do uznania, że rada może – w sytuacji gdy klub rezygnuje z przedstawienia kandydata na członka komisji rewizyjnej albo gdy – w wyniku niewybrania zgłoszonego kandydata klub rezygnuje ze zgłoszenia kolejnego kandydata - powoływać komisję rewizyjną w innym składzie niż określony ustawowo, chroniąc w ten sposób prawa większości. Taka wykładnia nie może być jednak uznana za właściwą. Skarżąca przyznaje, że istotnie celem wprowadzenia przepisu art. 18a ust. 2 u.s.g. była ochrona praw mniejszości. Przepis art. 18a ust. 2 u.s.g. wprost stanowi, że "w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady." Brzmienie przepisu jest jasne, podobnie jak cel który przyświecał ustawodawcy. Także wykładnia systemowa prowadzić musi do uznania, że skład komisji rewizyjnej musi odpowiadać ustawowym wymogom. Skoro zatem ustawowy wymóg, by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów jest normą bezwzględnie obowiązującą, to uchwała rady powołująca komisję rewizyjną w składzie innym niż ustawowy narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponuje się prawa większości politycznej w radzie, które mogą być naruszone przez ponawiane próby niedoprowadzenia do wyboru komisji rewizyjnej w ustawowym składzie, a w konsekwencji do "ograniczania działania demokratycznie wybranego organu", a także do unicestwiania idei samorządności i wyników demokratycznych wyborów. Z przepisu art. 18a ust. 2 u.s.g. nie wynika, by w skład komisji rewizyjnej mieli wchodzić przedstawiciele tylko tych klubów, które są uczestnictwem w komisji zainteresowane, bo - zgodnie z ustawą - "w skład komisji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów...". Te argumenty przemawiają jednak także za wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie jeden z klubów zrezygnował z przedstawienia kandydata do komisji rewizyjnej a drugi, po, jego zdaniem, nieuprawnionym odrzuceniu przedstawionej kandydatury doświadczonego radnego, zrezygnował z przedstawiania kolejnego kandydata. Większość, której prawa eksponuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, także musi zdawać sobie sprawę z tego, że choć ma prawo wyboru składu komisji to nieuzasadnione czy ponawiane odrzucanie w głosowaniu kandydatów na przedstawicieli klubów proponowanych przez te kluby, może prowadzić do podobnego skutku. Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności uchwał, ale ta kontrola ogranicza się do badania ich zgodności z prawem i nie może wkraczać w polityczne mechanizmy demokracji wewnętrznej. Powołanie komisji rewizyjnej w określonym składzie jest obowiązkiem rady i także większość w radzie powinna zdawać sobie sprawę z konsekwencji naruszenia art. 18 ust. 2 u.s.g. Brak takiej komisji, w związku z charakterem jej funkcji, może w istocie prowadzić do sytuacji, gdy wykonywanie zadań publicznych przez gminę będzie trwale nieskuteczne. Podobne konsekwencje może jednak wywoływać także np. niemożność wybrania przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozważać, w sytuacji jasnego brzmienia przepisu i przesłanek jego wprowadzenia, możliwych konsekwencji niekorzystania przez kluby ze swoich uprawnień i niewybierania przez radę komisji rewizyjnej o ustawowym składzie. Zmiana powołanego przepisu należy do ustawodawcy. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.