II OSK 2140/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 690/11 w sprawie ze skargi O. T. O. P. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r. stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego – O. T. O. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie Zarząd Zlewni Wisły S. zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 10 lat rosnących w międzywalu rzeki Wisły na działkach będących w administracji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, na których utworzono rezerwat przyrody "[...]" z powodu ograniczenia swobodnego przepływu wód powodziowych i lodów, stwarzających zagrożenie powodziowe. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, działając na podstawie art. 85 a w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo wodne zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew, rosnących w międzywalu rzeki Wisły w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu W. w gminie R. nad S. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że usunięcie drzew i krzewów będzie miało miejsce na terenie rezerwatu przyrody "[...]", utworzonego rozporządzeniem Nr 43/08 Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 października 2008 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 80, poz. 1862), co jest sprzeczne z ustaleniami zadań ochronnych dla tego rezerwatu przyrody, ustanowionymi w drodze zarządzenia Nr 8/09 Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2009 r. Organ wskazał, że wprawdzie zadania ochronne dopuszczają na obszarze działki ewidencyjnej Nr [...] obrębu W. ekstensywne wykaszanie wiklinowisk powstałych w wyniku sukcesji naturalnej, jednak w części działki stwierdzono występowanie siedliska łęgu wierzbowego (kod: 91E0-1), chronionego na podstawie prawa międzynarodowego jako siedlisko o znaczeniu priorytetowym. Zadania ochronne nie dopuszczają zaś eksploatacji łęgów. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) zakazy obowiązujące na obszarze rezerwatów przyrody nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Organ wskazał, że realizacja planowanego działania może także negatywnie oddziaływać na cele ochrony pobliskiego obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć integralność tego obszaru oraz jego powiązania z innymi obszarami. Wycinka drzew i krzewów może również prowadzić do pogorszenia stanu zachowania korytarza ekologicznego o znaczeniu europejskim, jakim jest rzeka Wisła. Korytarz ten jest kluczowy dla utrzymania spójności sieci obszarów Natura 2000. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu wniosku O. T. O. P., postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. dopuszcza T. o do udziału w sprawie na prawach strony. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 "[...]" znajduje się na przeciwległym brzegu rzeki Wisły w stosunku do terenu planowanej wycinki. Przedmiotem ochrony tego obszaru są liczne gatunki ptaków, objętych ścisłą ochroną oraz wymienionych w załączniku I "Dyrektywy Ptasiej", w tym gatunki związane z siedliskami łęgów. Z uwagi na fakt, że obszar, z którego planuje się usunąć drzewa i krzewy może stanowić potencjalne miejsce żerowania wspomnianych gatunków, jak również ze względu na bliskie sąsiedztwo obszaru Natura 2000 "[...]", organ właściwy do wydania decyzji powinien rozważyć, przed wydaniem tej decyzji czy przedsięwzięcie polegające na usuwaniu drzew i krzewów może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, czego nie uczynił w projekcie decyzji, a co powinno mieć swoje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Organ wskazał, że drzewa i krzewy przeznaczone do usunięcia, znajdują się w granicach rezerwatu przyrody "Wisła pod Zawichostem", w którym obowiązują zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w tym m.in. zakaz umyślnego niszczenia i uszkadzania roślin, a wykonywanie tam działań zakazanych możliwe jest po uzyskaniu stosowanego zezwolenia na odstępstwo od tych zakazów, wydanego na podstawie art. 15 ust. 4 lub 5 ustawy o ochronie przyrody, co jednak – ze względu na niespełnienie przesłanek – nie jest możliwe w tej sytuacji. Nie jest możliwe także skorzystanie z generalnego zwolnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 3, gdyż nie udokumentowano, wykazując związek przyczynowy, przeszkód w prowadzeniu akcji ratowniczej oraz zagrożeń związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Odnosząc się natomiast do złożonego w trakcie postępowania odwoławczego wniosku O. T. O. P. z dnia [...] lutego 2011 r. o stwierdzenie przez organ drugiej instancji na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności wniesienia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zażalenia na kontrolowane postanowienie, organ odwoławczy wskazał, że stroną (której służy zażalenie na postanowienie organu) jest podmiot określony w art. 28 k.p.a. Pomimo tego, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie prowadzi postępowanie główne oraz wydaje decyzję nakazującą usunięcie krzewów lub drzew z obszaru międzywala rzeki Wisły, organ ten posiada również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami współdziałającymi, posiada on interes prawny w postępowaniu wynikający z faktu sprawowania zarządu nad gruntami Skarbu Państwa na tym terenie i zobligowany jest do realizacji działań zapewniających swobodny spływ wód oraz lodów. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. T. O. P. z siedzibą w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając mu jednocześnie naruszenie prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody – co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia; wskazanie w uzasadnieniu postanowienia zaleceń dla organu pierwszej instancji, które faktycznie powinny być spełnione przez organ prowadzący postępowanie zasadnicze, który przedłożył do uzgodnienia organowi ochrony środowiska projekt swojej decyzji; rażące naruszenie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 7 kpa, gdyż organ odwoławczy odstąpił od uzyskania dowodu (zwrotnego potwierdzenia odbioru przez RZGW w Krakowie pocztowej przesyłki poleconej, w której DROŚ w Rzeszowie przesłał temu adresatowi postanowienie od odmowie uzgodnienia projektu decyzji) – co mogło mieć wpływ na ustalenie okoliczności odnośnie zachowania przez Dyrektora RZGW w Krakowie zawitego 7-dniowego terminu na wniesienie zażalenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 690/11, uwzględnił skargę. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ w trybie akcesoryjnego postępowania uzgodnieniowego, a treść wydanego w wyniku tego postępowania postanowienia ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez niego weryfikowany. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy po otrzymaniu zażalenia obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność, wyznaczoną przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi (fakt posiadania przymiotu strony postępowania). Na tle stosowania art. 127 § 1 kpa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa odmienne stanowiska: organ odwoławczy może stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Lub rozpoznać odwołanie i ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stosowanie tego przepisu zostało ujednolicone uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. W przypadku negatywnego zweryfikowania posiadania przez podmiot interesu prawnego postępowanie umarza się. Zdaniem sądu organ prowadzący postępowanie główne nie ma w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, a dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej strony zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie działa w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając mu – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o ustalenie, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania (w postaci art. 28 k.p.a.) mających wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie za stronę postępowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie mimo tego, że nie posiadał on interesu prawnego w tym postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że mimo tego, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie prowadzi postępowanie główne zmierzające do wydania decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew, jest on stroną postępowania przed organami współdziałającymi w wydaniu tej decyzji, gdyż posiada interes prawny w tym postępowaniu, wynikający ze sprawowania zarządu nad gruntami Skarbu Państwa, na których rosną drzewa i krzewy przeznaczone do wycinki na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 4 listopada 2002r. sygn.akt IV SA/2747/00 w którym zawarto pogląd, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent brał udział w tym postępowaniu, opiniując sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjnej w danej sprawie, przewidzianym w art.106 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej, które sformułowane zostały jako naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie wskazano na naruszenie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art.28 k.p.a. , stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wskazany w skardze zarzut naruszenia art.28 k.p.a. bez odniesienia się do konkretnych przepisów materialnoprawnych sprawia, że skarga nie spełnia określonych wymogów, albowiem przepis art. 28 k.p.a. nie ma charakteru samodzielnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. ( wyrok NSA z 17 kwietnia 2012, II OSK 176/11 ) Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. ( wyrok NSA z 10 sierpnia 2011, II OSK 724/11 ). O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa ( wyrok NSA z 19 kwietnia 2012, I OSK 531/11 ). Natomiast w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organ prowadzący postępowanie główne może być równocześnie takim podmiotem, któremu przysługiwała by legitymacja strony w postępowaniu uzgodnieniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji o braku takiej możliwości. Zgodnie z art. 4.1 ustawy Prawo wodne, Organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako centralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej; 3) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej - jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej; 4) wojewoda; 5) organy jednostek samorządu terytorialnego Z przedstawionej regulacji wynika, że Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie z art.92 ust.2 w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego, natomiast w ust.3 określono co należy do zadań dyrektora regionalnego zarządu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie działa w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Organ ten wykonuje określone zadania, które nałożył na niego ustawodawca, natomiast organ ten nie jest podmiotem, który wyposażony został we własny interes prawny. Powyższej oceny prawnej nie zmienia powołany przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 4 listopada 2002r. sygn.akt IV SA/2747/00. w którym zawarto pogląd, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent brał udział w tym postępowaniu, opiniując sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie. Należy bowiem mieć na uwadze, że gmina posiada osobowość prawną i jako osoba prawna może mieć własny interes prawny wynikający z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych, który pozwoli uzyskać jej legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ administracji rządowej realizujący określone ustawowo zadania, wyposażony w kompetencje do wydawania w określonych sprawach decyzji administracyjnych nie posiada własnego interesu prawnego, który pozwoliłby mu uzyskać status strony w postępowaniu uzgodnieniowym. W konsekwencji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną, albowiem oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach.