II OSK 2473/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 563/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 563/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnie 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dot. robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli inwestycji przy ulicy [...] w W. przeprowadzonej w dniu 11 maja 2010 r. stwierdzono, iż w budynku wykonano 3 okna w lukarnach i 1 okno w lukarnie w miejsce projektowanych okien dachowych od strony ul. [...]. W ocenie organu stanowiło to istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W związku z powyższym w dniu 26 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wszczął postępowanie w przedmiecie nadzoru w zakresie odstępstw polegających na wykonaniu wykuszy na dachu budynku. W dniu 18 czerwca 2010 r. do organu wpłynęło pismo od inwestora firmy [...] Sp. z o.o. z załączoną dokumentacją fotograficzną informujące, iż roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W celu potwierdzenia stanu robót w dniu 12 lipca 2010 r. została powtórnie przeprowadzona wizja budynku przy ul. [...] w W. Wyniki nadzoru wykazały, iż stan budowy jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy uznał, iż w dniu wydania decyzji nie ma podstaw do prowadzenia dalszych czynności w zakresie nadzoru i umorzył postępowanie w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu II instancji jest ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne tj. m.in. czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Tylko bowiem osoba, która spełnia wymogi przepisu art. 28 k.p.a. może zaskarżyć decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż strona musi wywodzić interes prawny z określonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a interes ten nie może mieć charakteru jedynie faktycznego. W celu dokładnego wyjaśnienia legitymacji procesowej skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, ponieważ budynek Wspólnoty nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką przy ul. [...], a zatem budynki znajdujące się na tej działce nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość Wspólnoty. Tym samym interes Wspólnoty jest jedynie interesem faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią zasadniczą jest ustalenie czy wnosząca skargę Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego dot. robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w W. W ocenie organów skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy trafnie uznały, iż w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane przymiot strony winien być określony stosownie do przepis art. 28 k.p.a., a nie do art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ostatni z powoływanych przepisów stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i z tej racji nie może być stosowany w innych postępowaniach niż wymienione w nim wprost postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 § 2 Prawa budowlanego nie obejmuje zatem zakresem zastosowania postępowania z art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 616/08, z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 584/11 i z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSKI 093/10). Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a stroną jest każdy czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy trafnie więc wskazały, że o tym czy dana osoba jest stroną postępowania decyduje okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. Powszechnie przyjmuje się, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ocena czy osobie przysługuje przymiot strony, a zatem, że posiada ona interes prawny w danym postępowaniu, wymaga przede wszystkim ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący dysponuje jedynie interesem faktycznym. Skarżący nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego będącego podstawą interesu skarżącego, który uległby naruszeniu na skutek prowadzonych robót budowlanych tj. zmiany struktury dachu poprzez wykonanie wykuszy. Skarżący wielokrotnie podnosił, iż zajmuje działkę graniczącą z usytuowanym budynkiem przy ul. [...] w W. Przede wszystkim sam fakt usytuowania działek należących do skarżących nie przesądza jednak automatycznie ani o braku, ani o istnieniu interesu prawnego skarżących. Z jednej strony, pojęcie nieruchomości znajdujących się w obszarze wzajemnego oddziaływania może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie. Oddziaływanie wiąże się najczęściej z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, tym niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania wynika z całokształtu okoliczności faktycznych, pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. OSK 1865/04 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1645/09, gdzie wskazano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, że przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym). Z drugiej strony jednak bezpośrednie sąsiedztwo nie zawsze będzie oznaczało, iż właściciel gruntu będzie miał interes prawny w sprawie dotyczącej gruntu sąsiedniego. Może zdarzyć się tak, że obszar oddziaływania obiektu nie przekracza granic działki, na której zlokalizowana jest inwestycja (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 1746/08). Brak takiego oddziaływania będzie miał znaczenie również w zakresie oceny legitymacji podmiotu na gruncie art. 28 k.p.a. w postępowaniach według przepisów prawa budowlanego. Zawsze bowiem konieczne jest wskazanie określonego przepisu prawa materialnego z którego skarżący wywodzi interes prawny, czego skarżący nie uczynił. Ponadto istotny w sprawie jest fakt, iż nieruchomość skarżącej nie graniczy z budynkiem położonym przy ul. [...] w W. i usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...], ponieważ pomiędzy nieruchomością skarżącej i przedmiotowym budynkiem położona jest działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca fragment ulicy [...]. Mimo tego skarżąca twierdzi, iż zmiana struktury dachu poprzez wykonanie w nim wykuszy nie jest drobną zmianą estetyczną, ale ma taki charakter, że jej oddziaływanie może mieć znacznie większy zakres niż bezpośrednie sąsiedztwo. Zarzutu powyższego nie można podzielić. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sama zmiana estetyki struktury dachu (w subiektywnej ocenie skarżącego mająca wpływ negatywny) nie przesądza o tym, iż skarżący zajmujący nieruchomość nie pozostającą w bezpośredniej granicy z nieruchomością, na której znajduje się remontowany budynek, ma interes prawny, a tym samym może być uznany za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego dot. robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w W. W tym stanie rzeczy prawidłowa była ocena, że interes ten był jedynie interesem faktycznym. W rezultacie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony. W związku z tym decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 7 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zajmująca nieruchomość nie pozostającą w bezpośredniej granicy z nieruchomością, na której znajduje się remontowany budynek, nie ma przymiotu strony tylko posiada interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym bowiem powoływała się na zmianę estetyki dachu, podczas gdy, Wspólnota, która była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy twierdziła, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie z tego powodu powinna posiadać przymiot strony w tym postępowaniu, 2. naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 563/11 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie ma przymiotu strony tylko posiada interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że dla oceny czy podmiot posiada legitymację do występowania w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, ze stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym czy dana osoba jest stroną postępowania decyduje okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również występując przed sądami administracyjnymi takiego przepisu nie wskazała. Z całą pewnością nie stanowi też, wykazania posiadania interesu prawnego, wskazywana okoliczność, ze Wspólnota była stroną w innym postępowaniu administracyjnym, nawet jeśli postępowanie to dotyczyło tej samej inwestycji budowlanej. Przepisy postępowania administracyjnego nie uzależniają przypisania statusu strony od występowania podmiotu w innym postępowaniu. Jedyną przesłanką dla uznania podmiotu za stronę postępowania administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów uznając, że Wspólnota nie wykazała posiadania interesu prawnego. Nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób zmiana estetyki struktury dachu w budynku zlokalizowanym w pobliżu budynku Wspólnoty wpływa na interes prawny tej Wspólnoty. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej o charakterze procesowym wskazać należy, że został on ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a zatem wobec bezzasadności tego drugiego, również on pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.