III SA/Wr 176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Małgorzata Malinowska – Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Józef Kremis, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Z.Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z. Ś. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2011 oddala skargę. Uzasadnienie. Gmina Z.S. na podstawie art. 92 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Z.S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z.S. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2011. W uzasadnieniu swojego stanowiska Burmistrz Gminy wskazał, iż powołanym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda D. na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r.Nr 142,poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Z.S. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z.S. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, po upływie terminu, wynikającego z art. 5a ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 234,poz.1536), zwanej dalej ustawą, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto § 8 ust. 1, ust.2, ust. 3, ust.6, ust.7 ,ust.8 i ust. 9 załącznika do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem odpowiednio: art. 11 ust.2, art. 13 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2i, art.12 i art. 19a ust.1 i ust 6 w związku z art.5a ust.1 wskazanej ustawy. Zdaniem Wojewody uchwała została podjęta po upływie ustawowego terminu, a to po dniu [...] roku poprzedzającego okres obowiązywania programu, co jest równoznaczne z niewypełnieniem upoważnienia ustawowego, a tym samym nieważnością uchwały. Ponadto w ocenie organu nadzoru § 12 ust. 4 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 5 ust. 4 pkt. 11 ustawy, ponieważ tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert powinien określać program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Z powyższym stanowiskiem Wojewody D. strona skarżąca nie zgodziła się, jednocześnie przyznając, iż rzeczywiście program współpracy został uchwalony przez Radę Miejską Z.S. w dniu [...] r., a więc po przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 5a ust. 1 ustawy. Jednakże w ocenie strony naruszenie tego terminu nie powinno być bezwzględną przesłanką do stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem przedmiotowy termin należy traktować instrukcyjnie, a czynione analogie do funduszu sołeckiego są nieuzasadnione. Określony w ustawie termin nie ma charakteru terminu zawitego. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż dopiero z dniem 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, z uwagi na co Rada Miejska Z.S. miała zaledwie [...] na przeprowadzenie konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3 i uchwalenie rocznego programu współpracy, przez co nie sposób było podjąć przedmiotowej uchwały w terminie. Odnosząc się zaś do twierdzeń Wojewody D. jakoby § 12 ust. 4 jest sprzeczny z art. 5a ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, Gmina wskazała, iż przedmiotowe postanowienia dotyczące przyznania Burmistrzowi kompetencji do powołania składu komisji konkursowej i określania regulaminu pracy mają wyłącznie charakter wykonawczy i miały służyć w intencji Rady Miejskiej sprawnemu przeprowadzeniu procedury konkursowej dla realizacji ważnych z punktu społecznego zadań gminy. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru naruszył przepisy art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym i art.61§4 k.p.a. gdyż nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W związku z powyższym skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że bezspornym jest iż zaskarżona uchwała w sprawie programu współpracy na rok 2011 została podjęta z przekroczeniem zakreślonego ustawowego terminu, tj. po dniu 30 listopada 2010 r. Termin ten, w ocenie Wojewody ma charakter formalnoprawnego wymogu realizacji określonej normy kompetencyjnej i warunkuje prawidłowość podejmowanego aktu. Co więcej zdaniem Wojewody powołany termin ma również charakter terminu zawitego, wyznaczającego maksymalny czas uchwalania przez organ stanowiący gminy rocznego programu współpracy. Sam sposób zaś sformułowania przepisu art. 5 a ustawy nie pozwala zatem na przyznanie mu charakteru jedynie instrukcyjnego. Wojewoda podkreślił również, że przeprowadzenie wymaganych konsultacji i uchwalenie programu w ciągu [...]od daty wejścia w życie ustawy jest jak najbardziej możliwe do zrealizowania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym i art.61§4 k.p.a. organ nadzoru podniósł, że Gmina nie wykazała, że brak takiego powiadomienia mógł mieć wpływ na ostateczną ocenę legalności uchwały, a uchwały gminy są przesyłane organowi nadzoru w konkretnym celu, znanym organom gminy. Dodatkowo organ nadzoru w pełni podtrzymał również swe stanowisko odnośnie niezgodności z prawem § 8 oraz § 12 ust. 4 załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a). Zakres kontroli sadowej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego art.3§1 w związku z §2 pkt.7p.p.s.a.Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt ( art.148p.p.s.a.) Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak : nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W niniejszej sprawie organ nadzoru zmieścił się w powołanym terminie i wydał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność podjętej przez Radę Miejską uchwały.W tej sytuacji skarżąca gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...]r. do Sądu Administracyjnego. Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest więc rozważenie czy Wojewoda zasadnie uznał, że wystąpiła przesłanka związana z sankcją nieważności uchwały z powodu przekroczenia ustawowego terminu do jej podjęcia. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art.5 ust.5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Przepis powyższy w sposób jasny i precyzyjny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W niniejszej sprawie przepis ten został przez Radę Miejską Z.S. naruszony. W ocenie sądu uchybienie terminowi do podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością ponieważ uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z jego treścią, a przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał / vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010r.sygn.l S.A./Kr 1526/09/. Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art.5a ust.1 nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ pojęcie to oznacza jedynie wady nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy też drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Dlatego też argumenty Gminy zawarte w skardze, mające usprawiedliwiać przekroczenia ustawowego terminu podjęcia spornej uchwały, w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione. Organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a termin określony w ustawie należy traktować także jako termin zawity. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia przez Wojewodę D. nieważności uchwały. Zbędne są nadto rozważania Sądu co do dalszych zarzutów skargi odnoszących się do poszczególnych zapisów załącznika do uchwały, które w ocenie Organu Nadzoru istotnie naruszają prawo, skoro cała uchwała z dnia [...]r. dotycząca uchwalenia programu współpracy jest nieważna. Ponadto podnieść należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w sprawie sprzeczności z prawem uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest następstwem stosunku prawnego nadzoru uregulowanego w ustawach samorządowych. Z treści art. 91ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega na pomocniczym stosowaniu przepisów wszędzie tam, gdzie ustawy samorządowe nie regulują postępowania nadzorczego. Z przepisów ustaw samorządowych wynika jednoznacznie, że postępowanie nadzorcze prowadzi się wyłącznie z urzędu i tylko od organu nadzoru zależy czy skorzysta on ze swoich uprawnień. Kontrola sądowa wobec orzeczeń nadzorczych polega na badaniu czy organ administracji publicznej, jakim jest organ nadzoru, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu brak powiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie stanowił istotnego naruszenia przepisów postępowania i nie miał wpływu na wynik tej sprawy. Z tych względów, nie dopatrzywszy się podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.