II OSK 2107/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 176/11 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z. z organizacjami pozarządowymi oraz wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24.04.2003 r. o działalności i wolontariacie na rok 2011 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 176/11, oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 30 grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) na rok 2011. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność ww. uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, po upływie terminu, wynikającego z art. 5a ust. 1 i 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto § 8 ust. 1, 2, 3, 6, 7, 8 i 9 załącznika do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem odpowiednio: art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2i, art. 12 i art. 19a ust. 1 i 6 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zdaniem Wojewody uchwała została podjęta po upływie ustawowego terminu, a to po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu, co jest równoznaczne z niewypełnieniem upoważnienia ustawowego, a tym samym nieważnością uchwały. Ponadto w ocenie organu nadzoru § 12 ust. 4 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 5 ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ponieważ tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert powinien określać program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Z. wywiodła na podstawie art. 92a u.s.g. oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, jednocześnie przyznając, iż rzeczywiście program współpracy został uchwalony przez Radę Miejską Z. w dniu 30 grudnia 2010 r., a więc po przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 5a ust. 1 ustawy. W ocenie strony naruszenie tego terminu nie powinno być jednak bezwzględną przesłanką do stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem przedmiotowy termin należy traktować instrukcyjnie, a czynione analogie do funduszu sołeckiego są nieuzasadnione. Określony w ustawie termin nie ma charakteru terminu zawitego. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż dopiero z dniem 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, z uwagi na co Rada Miejska Z. miała zaledwie 9 miesięcy na przeprowadzenie konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3 i uchwalenie rocznego programu współpracy, przez co nie sposób było podjąć przedmiotowej uchwały w terminie. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Wojewody jakoby § 12 ust. 4 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 5 ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Gmina wskazała, iż przedmiotowe postanowienia dotyczące przyznania Burmistrzowi kompetencji do powołania składu komisji konkursowej i określania regulaminu pracy mają wyłącznie charakter wykonawczy i miały służyć w intencji Rady Miejskiej sprawnemu przeprowadzeniu procedury konkursowej dla realizacji ważnych z punktu społecznego zadań gminy. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru naruszył przepisy art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) gdyż nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że bezspornym jest, iż zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem zakreślonego ustawowego terminu, tj. po dniu 30 listopada 2010 r. Termin ten ma charakter formalnoprawnego wymogu realizacji określonej normy kompetencyjnej i warunkuje prawidłowość podejmowanego aktu. Ponadto, zdaniem Wojewody, ma on również charakter terminu zawitego, wyznaczającego maksymalny czas uchwalania przez organ stanowiący gminy rocznego programu współpracy. Sam zaś sposób sformułowania przepisu art. 5a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie pozwala na przyznanie mu charakteru jedynie instrukcyjnego. Wojewoda podkreślił również, że przeprowadzenie wymaganych konsultacji i uchwalenie programu w ciągu 9 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy jest jak najbardziej możliwe do zrealizowania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 61 § 4 k.p.a. organ nadzoru podniósł, że Gmina nie wykazała, że brak takiego powiadomienia mógł mieć wpływ na ostateczną ocenę legalności uchwały, a uchwały gminy są przesyłane organowi nadzoru w konkretnym celu, znanym organom gminy. Dodatkowo organ nadzoru w pełni podtrzymał swoje stanowisko odnośnie niezgodności z prawem § 8 oraz § 12 ust. 4 załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w sposób jasny i precyzyjny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W niniejszej sprawie ww. przepis został przez Radę Miejską Z. naruszony poprzez uchybienie wskazanemu w nim terminowi. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością, ponieważ uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z jego treścią - przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem Sądu uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ pojęcie to oznacza jedynie wady nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy też drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Argumenty Gminy zawarte w skardze, mające usprawiedliwiać przekroczenia ustawowego terminu podjęcia spornej uchwały, w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać zatem uwzględnione. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a termin określony w ustawie należy traktować także jako termin zawity. Istniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zbędne są przy tym, zdaniem Sądu, rozważania co do dalszych zarzutów skargi odnoszących się do poszczególnych zapisów załącznika do uchwały, które w ocenie organu nadzoru istotnie naruszają prawo, skoro cała przedmiotowa uchwała jest nieważna. Ponadto Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz w sprawie sprzeczności z prawem uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest następstwem stosunku prawnego nadzoru uregulowanego w ustawach samorządowych. Z treści art. 91 ust. 5 u.s.g. wynika, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega na pomocniczym stosowaniu przepisów wszędzie tam, gdzie ustawy samorządowe nie regulują postępowania nadzorczego. Z przepisów ustaw samorządowych wynika jednoznacznie, że postępowanie nadzorcze prowadzi się wyłącznie z urzędu i tylko od organu nadzoru zależy czy skorzysta on ze swoich uprawnień. Kontrola sądowa wobec orzeczeń nadzorczych polega na badaniu czy organ administracji publicznej, jakim jest organ nadzoru, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu brak powiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie stanowił istotnego naruszenia przepisów postępowania i nie miał wpływu na wynik tej sprawy. Skargą kasacyjną Gmina Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin wskazany w niniejszym przepisie należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał, a jego uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością podjętej po tym terminie uchwały (termin zawity), podczas gdy w ocenie Gminy termin ten ma jedynie charakter instrukcyjny, dyscyplinujący organy jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, natomiast niezachowanie tego terminu nie może w żadnym razie skutkować nieważnością uchwały. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej uwzględnienie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma taki sam charakter jak np. termin przewidziany w art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którym nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny termin do podjęcia uchwały absolutoryjnej dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego ma charakter instrukcyjny, a więc ma znaczenie dopingujące organy jednostek samorządu do szybkiego działania, zatem niezachowanie tego terminu dnie może skutkować nieważnością uchwały. Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że ustawa, którą zmieniono dotychczasową treść art. 5 i dodano art. 5a weszła w życie dopiero z dniem 12 marca 2010 r., co również świadczy o tym, że przedmiotowy termin należy traktować instrukcyjnie. Rada Miejska Z. miała zaledwie 9 miesięcy na przeprowadzenie konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 i uchwalenie rocznego programu współpracy. Skarżąca podniosła, że w całości nie miała wpływu na dochowanie terminu - niezbędne do podjęcia przedmiotowej uchwały były konsultacje z organizacjami pozarządowymi, a więc niezbędne było współdziałanie innych podmiotów. Nie można więc obciążać jej negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na nią obowiązków, jeśli przyczyny tego były od niej niezależne. Powyższe również, zdaniem skarżącej Gminy, świadczy o instrukcyjnym charakterze przedmiotowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W rozpoznawanej sprawie fakt podjęcia przez Radę Miejską Z. uchwały z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi w 2011 r. z uchybieniem terminu określonego w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz.1536) jest niesporny. Problem prawny sprowadza się natomiast do oceny charakteru prawnego terminu określonego w art. 5a ust. 1 pow. ustawy i wpływu jego naruszenia na ważność uchwały. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 8 listopada 2011 roku, sygn. akt II OSK 1824/11, po rozpatrzeniu sprawy o analogicznym stanie faktycznym, uznał, że termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie jest terminem instrukcyjnym. W wyroku tym - który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela – NSA uznał, że zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 5a ust. 1 pow. ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. ma usprawiedliwione podstawy. Nie można bowiem podzielić poglądu Wojewody Dolnośląskiego, zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, o "zawitym" charakterze określonego ustawowo terminu na podjęcie przez radę uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedstawiane przez Gminę argumenty wywodzone z uzasadnienia do projektu nowelizacji powołanej ustawy mają znaczenie. W sytuacji, gdy przepis art. 5a ust. 1 nie określa charakteru terminu ani jego skutków prawnych należy posłużyć się także wykładnią celowościową. Powołany przepis został wprowadzony w celu zobowiązania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania rocznych programów współpracy i to zawierających ustawowo określone elementy. Projektodawca nowelizacji ustawy przypisywał temu obowiązkowi tak duże znaczenie, że projektował także zabezpieczenie wykonania tego obowiązku poprzez wprowadzenie "zarządzenia zastępczego" wojewody w przypadkach niepodjęcia uchwały w ustalonym terminie. Potwierdza to, że współpracę z organizacjami pozarządowymi uznaje się za szczególnie istotną w procesie demokratyzacji sposobu działania publicznej władzy samorządowej i zasad good governance przy wykonywaniu zadań publicznych. Program współpracy z organizacjami pozarządowymi powinien zawierać w szczególności m.in. ustalenie zasad współpracy, jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne, okres i sposób realizacji programu, wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, sposób oceny jego realizacji oraz tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Program ten zawiera zatem, obok norm o programowym charakterze, także normy prawne, służące realizacji współpracy z organizacjami pozarządowymi. Program jest uchwalany, po obligatoryjnych konsultacjach z ustawowo określonymi organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, przeprowadzonych w określony ustawą sposób. Ustawowy wymóg takich konsultacji i obligatoryjne elementy programu stanowią uznanie roli takich organizacji przy wykonywaniu zadań publicznych i rodzą dla nich określone uprawnienia. Niekwestionowane znaczenie współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych musi być uwzględniane w procesie wykładni przepisu art. 5a ust. 1 , w tym dla określenia charakteru określonego w nim terminu. Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej że termin ten nie ma charakteru zawitego materialnoprawnego. Konsekwencją prawną takiego, nieprawidłowego rozumienia wskazanego terminu było w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie programu i w rezultacie – z powodu upływu ustawowego terminu i stwierdzenia nieważności podjętej uchwały - utrata przez organ stanowiący kompetencji do jego uchwalenia. Tym samym skutki tak rozumianego charakteru terminu negatywnie wpłynęłyby nie tylko na status organu który definitywnie utraciłby kompetencję do uchwalenia programu na kolejny rok, ale także na status i uprawnienia organizacji pozarządowych. Takie skutki pozostawałyby w sprzeczności z celami nowelizacji wskazanymi w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Prawidłowe rozumienie przepisu art. 5a ust. 1 pow. ustawy musi zatem uwzględniać także konsekwencje związane z charakterem terminu. Stwierdzić należy, że termin ten nie jest terminem zawitym. Uznanie terminu "do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu" za termin instrukcyjny, wewnętrzny nie oznacza, że organy stanowiące mogą się uchylać od podjęcia stosownej uchwały. Oznacza natomiast, że uchybienie określonego w art. 5a ust. 1 pow. ustawy terminu, mimo, że stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Tym samym podjęcie uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi po upływie ustawowego terminu, mimo, że jest naruszeniem prawa, to – w świetle zasad wykładni celowościowej, nie jest – z uwagi na przedmiot uchwały, charakter terminu i skutki jakie wiążą się z uznaniem terminu za materialnoprawny - naruszeniem istotnym dającym podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Wykonywanie ustawowo określonych zadań publicznych i służących do ich realizowania kompetencji jest obowiązkiem władzy publicznej (w myśl art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"). Taki charakter kompetencji do podejmowania uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi wprost potwierdza przepis ust. 3 art. 5a, stanowiący, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Oba obowiązki: podjęcia uchwały i przedłożenia sprawozdania z jego wykonania, są ze sobą powiązane, a realizacji drugiego z nich nie uniemożliwia podjęcie uchwały z pewnym uchybieniem terminu. Traktowanie terminu do podjęcia uchwały jako zawitego mogłoby w konsekwencji prowadzić do niewywiązywania się organów stanowiących z obowiązku uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i do lekceważenia, a nawet zaniechania takiej współpracy. Rezygnacja przez ustawodawcę z wprowadzenia instytucji zarządzeń zastępczych wojewody, których przedmiotem byłby program współpracy ma uzasadnione podstawy wynikające z ustrojowej pozycji jednostek samorządu terytorialnego i przedmiotu uchwał w sprawie programów współpracy. Uznanie terminu określonego w art. 5a ust. 1 za termin instrukcyjny nie oznacza, że uchylanie się organów stanowiących od podejmowania uchwał w tym przedmiocie nie wiąże się z konsekwencjami prawnymi. Może być ono bowiem potraktowane jako brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych i skutkować ustanowieniem zarządu komisarycznego. W tej sytuacji należy uznać podniesiony w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie za uzasadniony, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Adminidtracyjnemu we Wrocławiu na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd, przy zastosowaniu przedstawionej wyżej wykładni przepisu art. 5a ust. 1 pow. ustawy, odniesie się do zarzutów skargi dotyczących poszczególnych zapisów załącznika do uchwały ( § 8 oraz § 12 ust. 4), które w ocenie organu nadzoru istotnie naruszają prawo.