II SA/Po 387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], III. uchyla decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. II SA/Po 387/11 UZASADNIENIE Dnia [...] 2009r. Burmistrz Miasta K., w imieniu którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją([...]) przyznał M. A. świadczenia w formie; zasiłku rodzinnego na dziecko – J. A. na okres od 1.11.2009- 31.10.2010r. w wysokości 91 zł miesięcznie, zasiłku rodzinnego na dziecko O. A. za okres od 1.11.2009.- 31.10.2010r. w wysokości 91 zł miesięcznie, zasiłku rodzinnego na dziecko –S. A. za okres od 1.11.2009-31.10.2010r. w kwocie 68 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka na S. A. w kwocie 100zł dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011, przyznany na J., O. A. w kwocie po 100zł, dodatku do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na S. A. w kwocie 80 zł miesięcznie za okres od 1.11.2009-31.10. 2010r. M. A. w okresie od 1.04.2010r. do 31.07.2010r. przyznano zasiłek dla bezrobotnych, w pierwszym miesiącu wyniósł on kwotę 573,60zł. brutto, uprawnionej wypłacono kwotę 508,98zł. Dnia [...]2010r. Burmistrz Miasta K., w imieniu którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w K. decyzją([...]) uchylił w całości od dnia 1.05.2010r. decyzję z dnia [...] 2009r przyznającą M.A. na dzieci J. A., O. A., S. A. zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko S. A., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2010/2011 na dzieci J. O. A.. W uzasadnieniu wywiedziono, że decyzję z dnia [...] 2009r. wydano na podstawie wniosku i dokumentów o wysokości dochodu uzyskanego w 2008r. Ustalono, że w dniu ustalania prawa do świadczeń dochód na osobę w rodzinie wyniósł kwotę 490, 97 zł, nie przekraczał zatem obowiązującego przy przyznawaniu zasiłku rodzinnego kryterium dochodowego. W dniu 30 września 2010r. uprawniona przedłożyła w Ośrodku świadectwo pracy potwierdzające utratę dochodu od listopada 2009r., po odliczeniu dochodu utraconego z tytułu zatrudnienia dochód na osobę w rodzinie wyniósł 403,07zł. Wobec faktu nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, po doliczeniu zasiłku za miesiąc kwiecień 2010r. dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł kwotę 508,87zł. , co spowodowało przekroczenie ustawowo wyznaczonego kryterium o kwotę niższą niż 68zł. W okresie zasiłkowym 2008/2009 odmówiono Wymienionej prawa do zasiłku wraz z dodatkami i dlatego biorąc pod uwagę art. 5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może skorzystać z uprawnień wynikających z tego przepisu. W decyzji powołano się m.in. na przepis art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz §18 ust. 1Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Decyzję opisaną powyżej M. A. otrzymała dnia 14.12.2010r. Dnia 29.12. 2010r. M. A. złożyła w MOPS w K. wniosek o umorzenie niesłusznie pobranego zasiłku rodzinnego. Podniosła, że nie jest w stanie ze względu na swoją trudną sytuację oddać pobranych już świadczeń. Dnia [...] 2011r. w decyzji ([...]) Burmistrz Miasta K., z upoważnienia którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w K. uznał, że kwota 2180zł, wypłacona za okres 1.05.2010r. do 31.10. 2010r. z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest nienależnie pobranym świadczeniem i zobowiązał M. A. do zwrotu tego świadczenia. Powołano się m.in. na przepis art. 30 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dnia [...] 2011r. Burmistrz Miasta K., z upoważnienia którego działał Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w K. decyzją([...]) odmówił umorzenia kwoty 2.180zł. tytułem nienależnie pobieranych świadczeń rodzinnych oraz ustawowych odsetek. Powołał się na przepis art. 30 ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu wywiedziono, że sytuacja rodziny nie jest na tyle trudna, by uznać, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Mąż skarżącej pracuje, nie ma w rodzinie osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych. Po rozpatrzeniu odwołania M. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]2011r.([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wywiedziono, że przesłanki jakimi kierował się organ I instancji są słuszne i uzasadnione. Rodzina odwołującej się ma stałe źródło dochodów, mąż skarżącej pracuje, pobiera z tego tytułu wynagrodzenie. Słusznie podkreślił organ I instancji, że w rodzinie nie ma osób niepełnosprawnych, osób przewlekle chorych, co pociągnęłoby koszty związane z leczeniem. Sytuacja rodziny nie ma więc charakteru nadzwyczajnego i w związku z tym nie uzasadnia umorzenia całości zobowiązania. Zasadnym jest, co uczynił organ I instancji rozłożenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na raty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła M. A.. Skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację rodzinną. Wskazała, że ma zaciągnięty kredyt, który spłaca w wysokości 480zł miesięcznie. Ma zaciągnięty dług u rodziny. Kwota zarobków uzyskanych przez męża nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Skarżąca nadmieniła, że nie miała świadomości co do tego, że brany będzie pod uwagę zasiłek dla bezrobotnych, otrzymywany w trakcie trwania okresu zasiłkowego. W istocie bowiem podstawą ustalenia świadczeń był dochód z roku poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga sąd stosuje przewidziane ustawą środki, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia(art.135p.p.s.a.). M. A. zaskarżyła do Sądu decyzję odmawiająca umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Decyzję tę poprzedzały decyzja o uznaniu, że kwota 2180zł z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, wypłaconych M. A. za okres do 30.04.2010r. jest nienależnie pobranym świadczeniem oraz decyzja uchylająca w całości od dnia 1.05.2010r. decyzję z dnia [...] 2009r., przyznającą Wymienionej zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Pierwszą z nich wydano na podstawie art. 30ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych drugą w oparciu o art. 32 tej samej ustawy, trzecie ze wskazanych rozstrzygnięć zapadło na podstawie art.30ust.1 wym. ustawy. Uzasadniając dwa ostatnie ze wskazanych rozstrzygnięć powołano się na fakt doliczenia do dochodu rodziny pobranego przez M. A. za miesiąc kwiecień 2010r. zasiłku dla bezrobotnych, co spowodowało przekroczenie ustawowo wyznaczonego kryterium dochodu na osobę w rodzinie o 87 groszy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ w decyzjach z dnia [...]2010r. i [...]2011r. błędnie wskazał jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w jego dosłownym brzmieniu. Rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uprawniała ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, obowiązujących wzorów dokumentów i oświadczeń. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania a także dalszych kwestii wymienionych w art. 23 ust. 5, organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Z literalnego brzmienia przepisu §18ust.1 wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu organ z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym -art.3pkt.2) stanął na stanowisku, iż wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, iż o przyznaniu zasiłku rodzinnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż pozbawiałoby do nich uprawnień w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Konstytucją. Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w zgodzie z wartościami chronionymi konstytucyjnie takimi jak dobro rodziny, znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa, zasadę sprawiedliwości społecznej . Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. I OSK 351/09 (niepubl.) przyjmując, iż określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny, obliczanego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Identycznie Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł w wyrokach z dnia 10.03.2010r. oraz 9.12.2010r. w sprawach o sygnaturach I OSK 1568/09, 1321/10. Z tych względów za wadliwe uznać należało przyjęcie, iż wskutek otrzymania kwoty zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc kwiecień 2010r. dochód na osobę w rodzinie M. A. przekroczył ustawowo wyznaczone kryterium, co skutkować winno koniecznością odmówienia prawa do zasiłku rodzinnego wraz dodatkami od 1 maja 2010r. W istocie bowiem po dodaniu kwoty tego zasiłku dochód na członka rodziny obliczony w skali rocznej nie przekroczył ustawowego kryterium, wyniósł bowiem 411,55 zł. Stąd wydanie decyzji z dnia [...]2010r. oraz z dnia [...]2011r. uznać należało za pozostające w sprzeczności zarówno z art. 32, 30ust.1 jak i z art. 3pkt.2, art.5ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także z §18 ust.1 powołanego rozporządzenia, wykładanego wg przedstawionych powyżej wskazówek. Wypłacone kwoty nie mogły zostać uznane za nienależnie pobrane w sytuacji przyjęcia wadliwego sposobu doliczenia zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc kwiecień 2010r. do dochodu rodziny. W tych okolicznościach brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania w trybie art. 30 ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten odnosi się wyłącznie do świadczeń nienależnie pobranych, których uzyskania przez M. A. nie wykazano. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 145§1pkt.1lit.a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt.I sentencji wyroku. Jak w pkt.II i III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145§1pkt.1lit.a ), przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Rozstrzygając na podstawie art. 30ust.2pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych badaniem objąć należy, czy pobierający świadczenie był pouczony o przyczynach skutkujących brakiem prawa do jego pobierania. Przy czym pouczenia nie zastępuje ogólnikowa informacja odnośnie przyczyn powodujących ustanie prawa wypłaty. Uprawniony musi mieć świadomość co do konkretnych zdarzeń narażających na zwrot świadczenia Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.