IV SA/Gl 572/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1) oddala skargę w zakresie dotyczącym uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K. w części dotyczącej oznaczeń taksówek; 2) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej załącznika Nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K.. W dniu [...]r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K., powołując w podstawie prawnej tego aktu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe ( Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm., dalej pr. przew.). Uchwała ta zawierała dwa załączniki, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – "Dodatkowe oznaczenia taksówek ( zewnętrzne i wewnętrzne)" i Załącznik Nr 2 – "Przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K.". Rozstrzygnięciem nadzorczym, opartym na art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej : po pierwszej – przepisy § 2 ust. 2, § 4, § 5 i § 6 oraz § 1 pkt 2 Załącznika Nr 1 tej uchwały, jako niezgodnych z art. 15 ust. 7 pr. przew.; po drugie - § 1 ust. 5, § 3, § 6 ust. 1 do 3 i ust. 5 i 6, § 7 ust. 1, ust. 3, ust. 3, ust. 4, § 15, § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Załącznika Nr 2 jako niezgodnych z art. 15 ust. 5 pr. przew. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, iż akty prawa miejscowego mogą być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Naruszenie granic upoważnienia ustawowego skutkować musi stwierdzeniem nieważności aktu. Akty prawa miejscowego nie mogą również wkraczać w materię regulowaną ustawową, powinny respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do ich treści postanowień ustawowych. W ocenie organu nadzoru zasady te w przypadku kwestionowanej uchwały zostały naruszone, bowiem upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek nie obejmuje możliwości określania zakazów umieszczania określonych treści i znaków na pojeździe lub ustanawiania innych oznaczeń niż te, które dotyczą pojazdu. Z tej racji za przekraczające delegacje ustawową uznano postanowienia : § 2 pkt 2 uchwały, ustanawiający obowiązek posiadania identyfikatora kierowcy, § 4 uchwały, zabraniający umieszczania na przednich lewych i prawych drzwiach taksówki innych oznaczeń, niż określone w uchwale, § 5 uchwały, ustanawiający zakaz oznaczeń na opuszczanej szybie tylnych prawych drzwi taksówki, § 1 pkt 2 Załącznika Nr 1, określający wzór identyfikatora kierowcy, § 16 ust. 2 Załącznika Nr 2, zabraniający umieszczanie na lampie z napisem "TAXI" innych napisów niż logo i wymienione w tym przepisie , § 16 ust. 5 Załącznika Nr 2, zabraniający umieszczania na taksówce oznaczeń wprowadzających w błąd. Za przekraczające delegację ustawową uznano także regulacje zawarte w § 6 uchwały ze względu na niedopuszczalność określania przez radę gminy innych obowiązków, aniżeli z zakresu oznakowania pojazdu i dodatkowego wyposażenia, w szczególności zaś o tym, kto ponosi opłaty związane z oznaczeniem pojazdu. Rada nie może również modyfikować procesu przyznawania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co uczyniła wprowadzając obowiązek autoryzacji oznaczeń przez organ licencyjny. Organ nadzoru zakwestionował ponadto przepisy § 1 ust. 5, § 3, § 7 ust. 1 - 4 Załącznika Nr 2, z tej racji, że kwestie związane z odstąpieniem pasażera od umowy regulują postanowienia art. 7, art. 17 i 18 pr. przew. Zakaz modyfikacji unormowań zawartych w ustawach narusza § 6 ust. 1 – 3 i ust. 5 – 6 Załącznika Nr 2 bowiem kwestie tam normowane reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania. Natomiast § 15 Załącznika Nr 2 w sposób niedopuszczalny modyfikuje art. 11 ust. 2 pr. przew., a § 16 ust. 4 powtarza i modyfikuje regulację zawartą w art. 23 ust. 3 pr. przew. W skardze Miasto K. wnosi o uchylenie w całości aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie. W motywach skargi Gmina K. kwestionuje stanowisko organu nadzoru w odniesieniu do zarzutów tyczących przekroczenia zakresu delegacji ustawowej podkreślając, iż przesłanką wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, a nie jakiekolwiek inne naruszenie prawa. Przytacza dla uzasadnienia tego stanowiska szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Jej zdaniem, treść postanowień uchwały pozostaje w ścisłym związku z prawidłowym oznakowaniem pojazdu i jego wyposażeniem, a dodatkowo zawiera ona przepisy porządkowe dotyczące przewozu osób i bagażu taksówkami na podstawie delegacji określonej w art. 15 ust. 5 pr. przew. Ponadto, wbrew stanowisku organu nadzoru, przepisy uchwały nie tworzą odrębnych obowiązków lecz porządkują kwestie prawnej regulacji oznakowania pojazdu i jego wyposażenia, bowiem obowiązek posiadania identyfikatora kierowcy taksówki został określony w katalogu dodatkowych oznaczeń taksówki. Zakaz umieszczania oznaczeń na szybach drzwi taksówki pozostaje ściśle związany z prawidłowym oznakowaniem pojazdu i jego wyposażenia. Określenie opłaty związanej z dodatkowym oznaczeniem taksówki przesądza tylko o tym, kto pokryje koszty oznakowania. Przepisy § 1 ust. 5, § 3, § 7 ust. 1 - 4 Załącznika Nr 2 nie powtarzają treści ustawy, lecz uszczegóławiają postanowienia art. 7, art. 17 i 18 pr. przew. Przepisy § 6 ust. 1 – 3 i ust. 5 – 6 Załącznika Nr 2 stanowią jedynie informację dla pasażera o zasadach regulowania opłat za przejazd i stanowią uzupełnienie gminnych przepisów porządkowych w zakresie przewozu osób taksówkami. § 15 Załącznika Nr 2 jest logiczną konsekwencją obowiązywania przepisów porządkowych i nie narusza art. 11 ust. 2 pr. przew. Także § 16 ust. 4 nie stanowi powtórzenia art. 23 ust. 3 pr. przew. Skarżąca zwraca uwagę na obowiązywania podobnych uchwał w dużych miastach m.in. w W., P. i w K. W konkluzji stwierdza, iż organ nadzoru nie wykazał na czym polegają istotne naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale i tym samym nie uzasadniał tak dalece idącej ingerencji w sferę konstytucyjnej samodzielności Miasta K.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w kwestii istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części. Jednocześnie wskazał, iż przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych nie podważają zajętego przez niego stanowiska. Ponadto zauważył, iż jako istotne naruszenie prawa należy traktować tak powtarzanie przez organ gminy norm zawartych w aktach wyższego rzędu, jak i przekroczenie upoważnienia ustawowego. Dla oceny zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma znaczenia fakt obowiązywania podobnych regulacji prawnych w innych miastach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jedynie w części mogła odnieść skutek, bowiem zaskarżona uchwała jedynie w części nie narusza prawa w sposób istotny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność ( por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Skarga została złożona przez gminę K., której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy ( w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była stosowna uchwała organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy t.j. Rady Miasta K., z dnia [...]r. Nr [...]. Na marginesie przyjdzie zauważyć, iż w tym przypadku, ze względu na postępowania art. 102a u.s.g. nie stosuje przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., wobec czego nie istniał obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest uchwała Rada Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K. wraz z załącznikami, stanowiące jej integralną część tj. – załącznikiem nr 1 – "Dodatkowe oznaczenia taksówek ( zewnętrzne i wewnętrzne)" oraz załącznikiem nr 2 – "Przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K.". Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, uchwalanego przez radę gminy. Zasady podejmowania tego rodzaju aktów określa art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż w przypadku aktów prawa miejscowego ustrojodawca dopuszcza udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń – które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego ( D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2003, s. 74). W ocenie Sądu upoważnienie ustawowe do podjęcia aktu prawa miejscowego przez organ określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać problem ewentualnej sprzeczności uchwały z prawem. Upoważnienie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek zawiera przepis art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Ponadto, co dla rozpatrywanej sprawy ma istotne znaczenie ze względu na załącznik nr 2 do uchwały, rada gminy została upoważniona na mocy art. 15 ust. 6 do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika jednak absolutnie ani uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów pod adresem przewoźników, których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Wobec tego Sąd uznał za nieuzasadnioną skargę na uchwałę oraz załącznik nr 1 i uzasadnioną w części dotyczącej załącznika nr 2. Zważywszy wagę wszystkich przedstawionych naruszeń, prowadzących do ewidentnej sprzeczności z normami rangi konstytucyjnej i ustawowej, Sąd nie miał wątpliwości, że wytknięte w skardze uchybienia są w części uzasadnione.