II OSK 1152/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 42/10 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 42/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę M. C., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta Strzelecko-Drezdenecki, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Drezdenko-Radowo. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor M. C. uzyskał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, wydaną przez Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego. Pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie warunków zabudowy określonych przez Burmistrza Miasta i Gminy Drezdenko w decyzji z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], w której ustalono sposób odprowadzania nieczystości ciekłych do zbiornika bezodpływowego. Starosta na podstawie art. 36a Prawa budowlanego uznał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym jest dopuszczalna dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie tego pozwolenia. Powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ wniósł sprzeciw, skoro zgłoszenie dotyczyło budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji M. C. złożył odwołanie, podnosząc, że w sprawie nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, nie następuje bowiem zmiana sposobu zagospodarowania terenu, lecz jedynie urządzenia, do którego będą odprowadzane ścieki bytowe z budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Wojewoda Lubuski, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w Drezdenku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został rozstrzygnięty sposób odprowadzenia ścieków z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W decyzji tej ustalono odprowadzenie ścieków bytowych do własnego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Na taki sposób odprowadzania ścieków z nieruchomości położonej na działce nr [...] w Radowie decyzją Nr [...] Starosta Strzelecko-Drezdenecki udzielił pozwolenia na budowę. Obie decyzje znajdują się w obrocie prawnym i wiążą Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego, rozstrzygając kwestie odprowadzenia ścieków bytowych z projektowanego budynku jednorodzinnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, którego budowa powinna być realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Decyzja ta, jak również decyzja o warunkach zabudowy są wiążące dla organu, który je wydał. Wynika to z treści art. 110 k.p.a. Organ jest związany wydaną przez siebie decyzją od momentu jej doręczenia stronie do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponadto zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzje te wiążą również inwestora. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zagospodarowania terenu odmiennie od ustalonych w tej decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego inwestor w trakcie budowy może w sposób istotny odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyłącznie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Stosownie do treści art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę lub zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne, gdy nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Oznacza to, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie między innymi takie, które spowoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu ustalonym w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. W związku z tym, że w projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego Nr [...] przewidziano budowę i odprowadzenie nieczystości ciekłych do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zgłoszony zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków takiej decyzji. Kierując się takimi przesłankami, Wojewoda Lubuski uznał wniesienie sprzeciwu przez Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego za zasadne, skoro budowa przydomowej oczyszczalni ścieków naruszy ustalenia zawarte w wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w Drezdenku decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim M. C., wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego. W ocenie skarżącego zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem oraz sprzeczne z podstawową zasadą praworządności i logicznego myślenia. W przekonaniu skarżącego wywody zawarte w uzasadnieniach obydwu decyzji prowadzą do wniosku, że gdyby już zakończył budowę, to wtedy mógłby wykonać oczyszczalnię przydomową na podstawie zgłoszenia, natomiast w istniejącym przypadku trwania budowy tę samą oczyszczalnię może wykonać tylko w trybie zmiany pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi dyspozycja zawarta w art. 39 i 30 Prawa budowlanego, a ponadto organy nie wskazały podstawy prawnej, która nakazywała uzyskanie decyzji na przydomową oczyszczalnię ścieków a tym bardziej decyzji o warunkach zabudowy. Sam fakt, wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na budynek mieszkalny jednorodzinny z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki nie nakłada obowiązku skonsumowania tej decyzji. Chybiony jest też argument, że zamiar wykonania oczyszczalni ścieków zamiast szamba ujętego w projekcie zagospodarowania jest istotną zmianą, ponieważ nie zmienia się zakres objęty projektem zagospodarowania. W tym przypadku nie zmienił się zakres objęty projektem zagospodarowania, a jedynie rodzaj obiektu-urządzenia do odbioru ścieków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 42/10, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego wskazał, że dokonana przez organy administracji wykładnia art. 36a Prawa budowlanego i art. 110 k.p.a. nie jest trafna. Nie uwzględnia ona bowiem podstawowego założenia, koniecznego przy wykładni przepisów wprowadzających ograniczenie prawa własności, a mianowicie, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa własności. Sąd, dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej ma obowiązek dokonania tej oceny, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie może zatem akceptować rozwiązań sprzecznych z prawem. Sąd Wojewódzki, przywołując przepisy statuujące prawo własności wskazał, że prawo to może doznawać ograniczeń, co wynika m.in. z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2005 r., Nr 236, poz. 2008). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa takiej sieci kanalizacyjnej jest technicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W świetle cytowanego przepisu, ustawodawca uznał równorzędność rozwiązań budowy zbiornika albo przydomowej oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie rodzi takiego skutku, iż jej budowa, na którą w świetle Prawa budowlanego wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być realizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z wymienionej wyżej decyzji Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego, pozwolenie na budowę obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi, a nie samego zbiornika na ścieki. Zamiar skarżącego jako inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest modyfikacją rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, która nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Skoro przepisy Prawa budowlanego stanowią, że przydomowa oczyszczalnia ścieków ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, wtedy nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast, w ocenie Sądu, nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy. Powyższe poglądy znajdują potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 843/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 181/09). W świetle przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne nie narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego, co zatem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Wojewoda Lubuski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. C. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię, poprzez stwierdzenie, że zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, sprzeczne z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzją o wydaniu pozwolenia na budowę, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. zakwestionował stanowisko kasatora, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię nie jest usprawiedliwiony, dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Jak już powiedziano, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada warunkom określonym w prawie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć bowiem wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego, wyznaczonego przez przywołany wcześniej art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu złamanie przepisów prawa materialnego, po czym powołał normy, które, jego zdaniem, zostały wadliwie zinterpretowane przez Sąd Wojewódzki. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 36a Prawa budowlanego składa się z sześciu ustępów, w tym ust. 5 zawiera siedem punktów. O ile jednak można jeszcze zaakceptować sformułowanie naruszenia prawa przez "jego" błędną wykładnię (chociaż jest to też określenie niezbyt precyzyjne, bo użyte po powołaniu dwóch odrębnych przepisów), to nie można już zaakceptować braku przywołania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 36a Prawa budowlanego, która miałaby pozostawać, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1. . Zauważyć w związku z tym należy, że taka konstrukcja podstaw kasacyjnych jest wadliwa. Podstawy kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Należy w nich wskazać konkretne przepisy, które, zdaniem kasatora, miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Niedopuszczalna jest bowiem wykładnia nie tylko zakresu, ale i kierunku zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może opierać się na domysłach i przypuszczeniach, oraz samodzielnie ustalać złamanie, jakich - poza wymienionymi - przepisów profesjonalny pełnomocnik zamierzał zarzucić Sądowi I instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że związek pomiędzy art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 36a Prawa budowlanego miałby polegać na tym, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast zbiornika bezodpływowego ujętego w projekcie budowlanym mogłaby być zakwalifikowana jako nieistotne odstępstwo, ale tylko wówczas, gdyby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądziła o zgodzie na budowę zbiornika bezodpływowego. Organ składający skargę kasacyjną, przedstawiając tę argumentację zdaje się jednak nie dostrzegać, że doszukiwanie się związku pomiędzy tymi przepisami (art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 36a Prawa budowlanego ) na gruncie sprawy sprzeciwu od zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w ogóle nie wchodzi grę. Jak już powiedziano, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przesłanką jego zastosowanie może być więc tylko i wyłącznie to, że konkretne zamierzenie budowlane nie zostało objęte wyłączeniami opisanymi w art. 29- 31 Prawa budowlanego, a zatem, że na jego realizację potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcie powołujące obok art. 30 ust. 6 pkt 1 - art. 36a Prawa budowlanego, gdyż ten ostatni przepis nie jest wymieniony jako zastrzeżenie w treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt 1115/07, rozpatrując podobną kwestię stanął na stanowisku, iż to, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślono w tym wyroku, iż rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż pozwolenie na budowę obejmuje budowę domu jednorodzinnego, a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornik taki został wprawdzie ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków, zamiar inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy. Podzielając w pełni powyższe stanowisko, które ma zastosowanie również w obecnie rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony i z tego względu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga ta podlega oddaleniu.