I OSK 2467/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C., G. M., W. M., R. K., L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/10 w sprawie ze skargi I. C., G. M., W. M., R. K., L. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/10 oddalił skargę I. C., G. M., W. M., R. K. i L. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] stycznia 1968 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. Kat. [...], oznaczonej jako działki l kat. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] zapisanej w KW nr [...]. A. B. – kurator spadku po S. Z., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] października 2005 r. przekazał ww. wniosek Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. B., a decyzją z [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007 r. W następstwie złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1830/07, oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] września 2007 r. Zatem sprawa z wniosku I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1968 r., nr [...] stała się ponownie przedmiotem postępowania przed organem administracji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. Z. I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że J. Z. nie mógł być spadkobiercą S. Z., gdyż zmarł wcześniej niż jego ojciec. Prowadząc ponowne postępowanie Minister Infrastruktury zauważył, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia zależności pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Minister zaznaczył, ze rozstrzygnięcie sądu o nabyciu praw do spadku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zauważył, że następstwo prawne po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej lecz do sądów powszechnych. Organ odwoławczy zauważył również, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, albo poświadczenie dziedziczenia (por. art. 1025 § 2 k.c.). Ponadto wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony lub ich następcy prawni toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego oraz każdy kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1949 r. sygn. akt [...] , S. Z. ustanowił spadkobiercą testamentowym J. Z., niewiadomego z miejsca pobytu, którego kuratorem została Z. B. (primo voto Z.). Z. B. złożyła przed Sądem oświadczenie o przyjęciu spadku na rzecz J. Z. z dobrodziejstwem inwentarza. Na tej podstawie Prezydium Rady Narodowej [...] ustaliło, iż uczestnikiem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem orzeczenia z dnia [...] stycznia 1968 r. był J. Z., jako spadkobierca po S. Z. Minister Infrastruktury zauważył, że organ wywłaszczeniowy uczynił J. Z. stroną toczącego się przed Prezydium Rady Narodowej [...] postępowania wywłaszczeniowego i do niego skierował decyzję z [...] stycznia 1968 r. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie stwierdził, że stronami postępowania są również następcy prawni po J. Z., a organ ma obowiązek zapewnić udział w postępowaniu wszystkim spadkobiercom tej osoby, co jest niemożliwe bez prawidłowego ustalenia ich przez sąd. W tej sytuacji Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r., nr [...]. I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strony podkreśliły, że Minister Infrastruktury przyjął niedopuszczalne prawnie założenie, że kurator spadku po S. Z. – Z. B. (primo voto Z.) mogła przed sądem złożyć oświadczenie o przyjęciu spadku na rzecz J. Z. z dobrodziejstwem inwentarza. Skarżący powołali się przy tym na treść art. 666 k.p.c. i art. 667 k.p.c. Zaznaczyli również, że nie jest prawdą, aby Z. B. mogła złożyć oświadczenie o przyjęciu spadku na rzecz J. Z. Skarżący zaznaczyli również, że ponieważ J. Z. zmarł przed S. Z., a zatem nie doczekał otwarcia spadku (a nie miał spadkobierców), wzywanie stron przez Ministra Infrastruktury o przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. Z. jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Reasumując skarżący podkreślili, że ustalenie przez Prezydium Rady Narodowej [...], że J. Z. był uczestnikiem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem orzeczenia z dnia [...] stycznia 1968 r. jest zasadniczo błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że w kwestionowanym orzeczeniu organ uznał J. Z. za wywłaszczanego właściciela udziału wynoszącego 45/100 części wskazanych w orzeczeniu działek gruntu oraz za uprawnionego z tego tytułu do odszkodowania. Z rozdzielnika egzemplarzy tego rozstrzygnięcia wynika (pkt 3), że orzeczenie skierowano do Z. B., która w 1949 r. została ustanowiona kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu J. Z. Skoro zatem organ wywłaszczeniowy uczynił J. Z. stroną postępowania wywłaszczeniowego, to – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wskazanego wyżej orzeczenia winni brać udział także spadkobiercy po J. Z. Poza sporem jest to, że J. Z. zmarł w 1946 r., a S. Z. w 1949r. i w związku z tym ten pierwszy w dacie wywłaszczenia (1968 r.) nie mógł być spadkobiercą po swoim ojcu, bo nie dożył otwarcia spadku (art. 5 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe). Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono jednakże, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też każdy czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, opubl. ONSA 1995/1/32, wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSK 4/03, opubl. ONSA 2004/1/3). Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, Minister Infrastruktury, na którym ciąży obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania i umożliwienia udziału w sprawie wszystkim stronom (art. 10 § 1, art. 61 § 4 k.p.a.), winien doprowadzić do sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, osoby będące spadkobiercami J. Z. będą miały zagwarantowane prawo do wypowiedzenia się, co do legalności kwestionowanego orzeczenia, w tym oceny w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., uznania przez organ wywłaszczeniowy nieżyjącego wówczas J. Z. za stronę postępowania (właściciela gruntu) i skierowania orzeczenia do Z. B. Zdaniem WSA w Warszawie, w takiej sytuacji spadkobiercy J. Z. (po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd spadku nabycia spadku) mogą mieć w sprawie nieważnościowej formalny interes prawny i mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie nadzorczej, skoro w kwestionowanej decyzji organ wywłaszczeniowy orzekał w sprawach ich poprzednika prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że zagadnienie skuteczności złożenia przez Z. B. za J. Z. oświadczenia o przyjęciu spadku po S. Z. wykracza poza przedmiot sprawy. Przedmiotem jest bowiem przerwanie toku postępowania nadzorczego. To zaś, czy oświadczenie Z. B. było skuteczne może mieć znaczenie np. w sprawie z zakresu prawa spadkowego (sprawie o stwierdzenie nabycia spadku), a zatem ocena tej kwestii nie leży w gestii sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. C., G. M., W. M., R. K. oraz L. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie pomimo rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ administracyjny; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec wydania orzeczenia przez organ administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uznaniu osoby nieżyjącej – J. Z. – za stronę postępowania wywłaszczeniowego w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym powinni brać udział spadkobiercy po J. Z. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezydium Rady Narodowej [...] nie mogło wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego w stosunku do J. Z., a następnie wydać orzeczenia z dnia [...] stycznia 1968 r., albowiem zmarł on w 1946 r. i utracił tym samym zdolność prawną. Postępowanie to i zapadłe w nim orzeczenie było bezwzględnie nieważne, bowiem zostało wydane w stosunku do osoby, która już nie istniała. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami są podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaną w postępowaniu zwykłym decyzją (ich następcy prawni), a ponadto inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. W sprawie bezspornym jest, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. została skierowana do Z. B. jako kuratora nieznanego z miejsca pobytu J. Z. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko, że skoro J. Z. został uznany za stronę postępowania to w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym orzeczenia wywłaszczeniowego powinni brać udział także jego spadkobiercy. Okoliczność, że w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości J. Z. nie żył nie ma znaczenia dla oceny legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kwestia ta będzie natomiast poddana ocenie, po ewentualnym podjęciu zawieszonego postępowania, przy przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przystępując do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Z kolei z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W tym stanie rzeczy, ustalenie spadkobierców J. Z. stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy. Z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zostało udokumentowane – w sposób wynikający z art. 1025 § 2 k.c. - następstwo prawne po zmarłym J. Z.. Z art. 1025 § 1 k.c. wynika zaś, że kwestia następstwa prawnego w drodze spadkobrania podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny lub ustaleniu przez notariusza, przy czym krąg spadkobierców wyznacza wola spadkodawcy przy dziedziczeniu testamentowym lub przepis ustawy przy dziedziczeniu ustawowym. Okoliczność ta nie należy do właściwości organu administracji, a jej ustalenie jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Konieczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłym J. Z., w sposób wynikający z art. 1025 § 1 i § 2 k.c. obligowała zatem organ administracji do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.