IV SA/Po 416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi K.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] W dniu ... września 2010 r. Skarżący K. S. złożył wniosek o zasiłek celowy w związku z powodzią w 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Wójt Gminy C. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej kpa), art. 7 pkt. 15, art. 18 ust. 1 pkt. 4, art. 24 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 98, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), par. 2, par. 3 ust. 2, par. 4, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz. U. z 2010r. Nr 132, poz. 889), art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu Społecznym Rolników (Dz. U. z 1991r. Nr 7, poz. 24 ze zm.) odmówił K. S. przyznania świadczenia, zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r., ponieważ nikt z rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników . Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r., nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że zgodnie ze złożonym przez wnioskodawcę oświadczeniem, ani on, ani żaden inny członek rodziny nie opłaca składek w KRUS. Wraz z żoną pobiera emeryturę. Nie jest jednak zasadne opieranie się przez organ, w zakresie ustalania podlegania czy też nie ubezpieczeniom, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy. Organ winien dążyć do wyjaśnienia tej sytuacji tak, aby wszystkie okoliczności sprawy zostały ustalone, a strona nie poniosła negatywnych konsekwencji wynikających z błędnego przekonania co do przysługującego jej czy też członkowi jej rodziny statusu. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, z którego można by wnosić, iż żadna z osób wchodzących w skład rodziny nie spełnia przesłanek z § 2 w/w rozporządzenia. Tym bardziej, iż wnioskodawca podnosi, iż żona przeszła na emeryturę w maju 2010r. a wcześniej podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie. Nie można także zaakceptować poglądu, iż nie podleganie ubezpieczeniom społecznym rolników na dzień wydania decyzji skutkuje odmową przyznania świadczenia określonego w powołanych przepisach. Podkreślić należy także, iż ustawa o ubezpieczeniu społecznemu rolników ma zastosowanie w niniejszej sytuacji w związku z ustawą o pomocy społecznej tylko w zakresie ustalenia pojęcia rolnika, który w myśl przepisów podlega temu ubezpieczeniu. W tym zakresie bez znaczenia pozostaje to czy rolnik wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku opłacania składek. Ponadto organ nie zastosował wobec stwierdzenia, że strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcia ziemi lub huragan w 2010 r., artykułu 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 kpa, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Organ I instancji podał, jako materialnoprawną podstawę podjętej decyzji, zarówno art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, jednak rozważał możliwość zastosowania wyłącznie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, nie próbując ocenić sytuacji strony pod kątem możliwości zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Wójt Gminy C. na podstawie art. 104 kpa, art. 7 pkt. 15, art. 18 ust. 1 pkt. 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1, 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. nr 132 poz. 880 z 2010 r.) ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił K. S. przyznania świadczenia, zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r., ponieważ nikt z rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu organ podał, iż, K. S. pobiera emeryturę rolniczą z KRUS od dnia [...] września 2008 r., zaś A. S. pobiera emeryturę rolniczą od dnia [...] maja 2010 r. (zaświadczenie z KRUS nr [...], w którym KRUS zaświadcza, że A. S.podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od [...] stycznia 1991r. do [...] czerwca 2010 r.). W związku z tym ustalono, że na dzień złożenia wniosku nikt z rodziny nie podlegał ubezpieczeniu w KRUS i dlatego K. S. nie spełnia w ten sposób wymogu ww. rozporządzenia. W odniesieniu do niniejszej sprawy organ uwzględnił także art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe, jeśli poniosły one straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodu i może być przyznane bezzwrotnie. Jednakże na ograniczone środki finansowe przeznaczone na zadania własne gminy ośrodek nie może wypłacić zasiłku celowego zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przyznany budżet gminy na realizację zasiłków celowych nie zabezpiecza minimum potrzeb mieszkańców gminy. Obecnie ośrodek w pierwszej kolejności musi udzielać pomocy rodzinom i osobom, które nie posiadają żadnego stałego źródła dochodu. W zakreślonym terminie K. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Jego zdaniem na dzień wystąpienia szkód jego żona podlegała ubezpieczeniu w KRUS, a termin przyjmowania wniosków nie powinien decydować o przyznaniu zasiłku celowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tj. Dz. U. z 2001r., nr 79 poz. 856 ze zm. ), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przez rolnika rozumie się osobę fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą jako posiadacz (samoistny albo zależny) gospodarstwa rolnego położonego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej, a także osoby, które przeznaczyły grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3 wskazanej ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników nie podlegają rolnicy lub domownicy podlegający innemu ubezpieczeniu społecznemu lub posiadający ustalone prawo do emerytury lub renty albo posiadający ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż K. S. od dnia [...] września 2008 r. pobiera emeryturę rolniczą z KRUS, natomiast żona prawo do świadczenia emerytalnego uzyskała od dnia [...] maja 2010 r., od dej zatem daty w myśl powołanego art. 16 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie podlega z mocy ustawy ubezpieczeniom. Kolegium podniosło także, iż zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, w których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zgodnie z art. 40 ust. 2, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Zgodnie z art. 3 ust. ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wymaga, by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były dostosowane do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast ust. 4 wskazuje na to, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości zaś zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Takie uregulowanie pozostawia pewien zakres swobody, przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. Stwierdzić należy, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w C. dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i wysokość zasiłków przyznawana jest tylko na częściowe pokrycie przedstawianych potrzeb. Obecnie ośrodek w pierwszej kolejności musi udzielać pomocy rodzinom i osobom, które nie posiadają żadnego stałego źródła dochodu. Tymczasem zarówno K.S. jak i jego żona posiadają stałe źródło dochodu w postaci emerytury co umożliwia łatwiejsze przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższa decyzję K. S. podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu. Nadto wskazał, że jego emerytura to 170 zł. miesięcznie. Jego gospodarstwo jest jednym z tych, które najbardziej ucierpiało na skutek powodzi. Bez pomocy państwa nie ma możliwości rekultywacji i wznowienia normalnej produkcji rolnej. Dowiedział się, że pieniądze na pomoc dla powodzian są, bo zostały przyznane specjalnie na ten cel z budżetu państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz. U. nr 132, poz. 889). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2 - szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3 - szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten odwołuje się do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) zgodnie z którym przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 20011 r. sygn. akt I OSK 1753/10 dla oceny spełnienia przesłanki z § pkt 1 rozporządzenia winna być data powodzi i powstałych szkód, a nie data orzekania o ewentualnej pomocy. Jak wynika z zaświadczenia KRUS nr [...] A. S. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od [...] stycznia 1991r. do [...] czerwca 2010 r. Emeryturę rolniczą pobiera od [...] maja 2010 r. Straty w gospodarstwie powstały w okresie od 1 do 31 maja 2010 r. i wyniosły 64,7 % średniej rocznej produkcji (protokół z dnia [...]czerwca 2010 r.). Z protokołu powyższego nie wynika jaka część strat powstała w jakim okresie, a dokonując wykładni celowościowej powyższych przepisów rozporządzenia należy uznać, że ich celem niewątpliwie jest wspomożenie rodzin rolniczych. Dlatego zdaniem Sądu, sam fakt pobierania emerytury rolniczej przez A. S. od [...] maja 2010 r. nie może przesądzać o odmowie przyznania świadczenia, zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi (ust. 2). W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków powodzi, obowiązkiem organu było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2. Wskazać także należy, iż organ w żadnej mierze nie wziął pod uwagę możliwości przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, który stwierdza, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Odnośnie prawidłowości wydania w sprawie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. w zakresie przyznania stronie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzić należy, iż ich treść wskazuje na poważne braki w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter uznaniowy (tak co do samego faktu przyznania pomocy, jak i co do jej wysokości) nie oznacza, że nie powinna opierać się na prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych i zawierać tego rodzaju uzasadnienie faktyczne i prawne, aby możliwe było uznanie jej za wydaną na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 kpa), z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W sprawie zabrakło ustalenia takich istotnych okoliczności sprawy, jak wysokość dochodu rodziny i jego relacja do poniesionej straty w gospodarstwie rolnym, które to ustalenia pozwalałyby na uznanie za uprawnione i uzasadnione stwierdzenia Kolegium, iż szkody w uprawach rolnych z tytułu klęski powodzi nie wpłynęły znacząco na pogorszenie się warunków materialno-bytowych rodziny wnioskodawcy, i że skoro K. S. jak i jego żona posiadają stałe źródło dochodu w postaci emerytury to łatwiejsze będzie przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Organy wskazały także, że Ośrodek Pomocy Społecznej w C. dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i wysokość zasiłków przyznawana jest tylko na częściowe pokrycie przedstawianych potrzeb. Obecnie ośrodek w pierwszej kolejności musi udzielać pomocy rodzinom i osobom, które nie posiadają żadnego stałego źródła dochodu. Tego twierdzenia organy również w żaden sposób nie udowodniły, brak jest bowiem dokumentów z których by wynikały kwoty przyznane i wydatkowane przez Ośrodek na konkretne cele. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że brak powyższych ustaleń powoduje, że Sąd nie może zweryfikować stanowiska organów obu instancji, co do przesłanek odmowy przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, respektując powyżej przedstawione rozważania. MZ .