II SA/Bd 457/11

Dnia 13 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę, 2. zwraca od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżącej K. J. kwotę 300 (trzysta) zł z tytułu nadpłaconego wpisu. Starosta I. na podstawie art. 162 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej określane jako k.p.a., oraz art. 36a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w części ostateczną własną decyzję z [...]r. znak: [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr 12/10 i 12/11 przy ul. W. w I." wydanej na rzecz inwestora: Restauracja P. K. J. w zakresie charakterystycznych paramentów budynku - dodatkowej kondygnacji (piwnica) i w związku z tym wysokości i kubatury budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2), zamierzonego sposobu użytkowania - zmiana przeznaczenia piętra z pensjonatowego na mieszkalny (art. 36a ust. 5 pkt 6), rozwiązań konstrukcyjnych -dodatkowy strop nad piwnicą, schody zewnętrzne na parter usługowy, otwory okienne w piwnicy (art. 36a ust. 6). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli małżonkowie M. i J. N. wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających wpływ na treść wydanej decyzji, polegającym na przypisaniu pierwszeństwa uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. w trybie art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane przed postępowaniem prowadzonym w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Błędne powołanie się w podstawie prawnej decyzji na art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w ich ocenie nie daje podstawy do uchylenia w części decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zaniechania przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zbadania, czy wydana decyzja będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że toczy się, jak twierdzą odwołujący, postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę. Wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku wszczęcia takiego postępowania organ ma obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności tego, czy pozwolenie na budowę nie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 145 k.p.a., nie zaś oceną, czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też należałoby zakończyć postępowanie wznowieniowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć przedmiotowe postępowanie. Takie stanowisko zajął m. in. NSA w wyroku z dnia 31.07.2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 441/00) czy z dnia 28.01.2003 r. (sygn. akt IV SA 1597/07). Organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo przywołał art. 36a ust.2 ustawy Prawo budowlane dający podstawę prawną do uchylenia decyzji, a jednoczesne powołanie się na art. 36a ust. 3 nie ma znaczenia w sprawie. Wojewoda wskazał, że nie podziela zarzutu skarżących odnośnie ponownego badania, czy wydana decyzja będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem przy uchyleniu częściowym pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zachodzi taka potrzeba, tym bardziej iż postępowanie naprawcze od istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzone jest zgodnie z posiadanymi kompetencjami ze strony organu nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła K. J. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej wskazany przepis zezwala organowi II instancji na uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie i w związku z tym organ II instancji winien zawiesić postępowanie, a nie uchylać decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. Bezspornym jest to, że toczy się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. znak: [...]. Okoliczność ta wynika m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 1070/09. Bezspornym w sprawie było również to, że wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36a ustawy Prawo budowlane. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach przytoczonych przez organ. Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie powinno zostać zawieszone, a spornym jest jedynie to, czy mógł tego dokonać organ II instancji, czy też zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie mu rozważenia tej kwestii. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. należy przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. (II OSK 664/05, LEX nr 198350), w którym zajął on stanowisko, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Przekładając ten pogląd na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji wydawał swoją decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w żaden sposób nie rozważał możliwości zawieszenia postępowania ani zastosowania przepisów jego dotyczących (art. 97 k.p.a.). Zatem wydanie decyzji o zawieszeniu postępowania przez organ II instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2005, s. 600-603), ponieważ organ II instancji orzekłby o tym, co w ogóle nie było przedmiotem rozważań organu I instancji. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (w pkt. 1). Uiszczając opłatę w kwocie 200 zł, strona skarżąca nadpłaciła 300 zł, co uzasadniało orzeczenie (w pkt 2) o zwrocie nienależnie wpłaconej części wpisu na podstawie art. 225 p.p.s.a.