I OSK 1923/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 397/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 397/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. M. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, T. W., urodzonym w dniu [...] kwietnia 1997r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta Poznania działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 - 5, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r. oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni nie spełnia niezbędnych kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, iż w świetle art. 17 u.ś.r. przedmiotowe świadczenie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli ten nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem syn wnioskodawczyni posiada orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] września 2003 r. wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim, z którego wynika, iż nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym nie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W., powołując się na uprzednio zapadły w jej sprawie, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 974/10 w przedmiocie zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przywołany w odwołaniu wyrok WSA z 30 czerwca 2010r. nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem odnosi się do kwestii przyznania zasiłku stałego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie wyrok ów zapadł w oparciu o to samo orzeczenie o niepełnosprawności, ale odnosi się do zupełnie innej sprawy. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak w orzeczeniu o niepełnosprawności jednego z dwóch niezbędnych wskazań, iż mianowicie syn wnioskodawczyni wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. wskazując, że nie rozumie odmownych decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro po wyroku WSA z 30 czerwca 2010 r. zwrócono i przyznano jej zasiłek stały za okres 18 miesięcy, do 2004 r., a oba świadczenia przyznawane są na podstawie tego samego orzeczenia o niepełnosprawności. Podkreśliła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż stan zdrowia dziecka się pogorszył, a związane z tym koszty leczenia i rehabilitacji obciążają jego rodziców, przy czym jedynym żywicielem rodziny jest ojciec, bo matka (skarżąca) nie pracuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z cytowanego przepisu w ocenie Sądu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane tylko w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, i to tylko taką, której niepełnosprawność została stwierdzona jednym z dwóch następujących rodzajów orzeczeń: a) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo b) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasady i tryb wydawania takich orzeczeń reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 z późn. zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej", w skrócie: "u.r.z."). W świetle przepisów tej ustawy osoba, która – tak, jak syn skarżącej – nie ukończyła jeszcze 16 roku życia, może legitymować się jedynie "orzeczeniem o niepełnosprawności" (lit. a powyżej), gdyż w stosunku do takiej osoby, co do zasady, nie orzeka się stopnia niepełnosprawności (por. art. 4a ust. 1 u.r.z.). Orzeczenie o niepełnosprawności, poza samym ustaleniem niepełnosprawności, obligatoryjnie powinno zawierać również wskazania dotyczące kwestii wymienionych w art. 6b ust. 3 u.r.z., w tym m.in. zamieszczonych w pkt 7 i 8 tego przepisu wskazań dotyczących: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7), tudzież konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8). W ocenie Sądu I instancji w świetle przywołanych wyżej regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkiem uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego jest, by syn skarżącej legitymował się: "orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Zdaniem Sądu brzmienie cytowanego fragmentu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. – a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań – nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie oba wskazania, określone odpowiednio w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 u.r.z. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, pod rządem art. 17 ust. 1 u.ś.r. , nie zachodzi możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy orzeczono wobec osoby niepełnosprawnej jedynie jedno ze wskazań, o których w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 u.r.z. Kwestia ta wywoływała kontrowersje i rozbieżność stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s."), który dotyczył przyznawania analogicznego, do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia związanego z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną – tj. zasiłku stałego. Właśnie świadectwem istnienia wspomnianych rozbieżności był, między innymi, powoływany przez skarżącą wyrok WSA z 30 czerwca 2010 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wymienienie w art. 27 ust. 1 u.p.s. przepisu "art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8" u.r.z. nie wprowadza wymogu koniunkcji obu punktów (tj. pkt 7 i pkt 8), lecz wskazuje na możliwość zawarcia w orzeczeniu o niepełnosprawności tylko jednego z tych dwu punktów-wskazań (tj. pkt 7 lub pkt 8), o których mowa w art. 6 ust. 3 u.r.z. Na gruncie tych samych przepisów odmienne stanowisko zajął tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1678/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd podkreślił również, że wobec zaistniałych zmian ustawodawczych interpretacja przyjęta w powoływanym przez skarżącą wyroku WSA na gruncie art. 27 ust. 1 u.p.s., dotyczącego zasiłku stałego, nie może być utrzymana pod rządem art. 17 ust. 1 u.r.z., regulującego przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne niezbędne jest przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności zawierającego łącznie (kumulatywnie) oba wskazania, tj.: o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a zarazem o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd wyjaśnił nadto, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest władny wzruszyć wydanego wobec dziecka orzeczenia o niepełnosprawności, ani też kwestionować jego treści, gdyż orzeczenie tego rodzaju podejmowane jest przez organy administracyjne (powiatowe i wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności) podlegające kontroli innych sądów (sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych). W sprawie niniejszej skarżąca złożyła do akt orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] września 2009 r., w którym Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Poznaniu – wykonując prawomocny wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...] zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Jednocześnie wskazał, że dziecko m.in. wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, ale nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt IV.7 ww. orzeczenia). Tym samym, w świetle wcześniejszych uwag, należy stwierdzić, że nie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 17 u.ś.r., nie uwzględniającą treści art. 4a u.r.z., określającej kim jest osoba niepełnosprawna, która nie ukończyła 16 roku życia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, określającej kim jest osoba niepełnosprawna, która nie ukończyła 16 roku życia. Jako że definicja takiej osoby niepełnosprawnej jest zbieżna z definicją osoby dorosłej o znacznym stopniu niepełnosprawności - należy uznać, że w przypadku dziecka, które nie ukończyło 16 roku życia, a zostało uznane za osobę niepełnosprawną, każdorazowo spełniona jest przesłanka dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna (tu: matkę) tego dziecka, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności - z uwagi na znaczny stopień tej niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do sądu I instancji decyzji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 4 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2010 Nr 214 poz.1407 ze zmianami), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 2002 r. stanowi, że osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Przepis ten zawiera zatem szczególną regulację odnoszącą się do zasad orzekania o niepełnosprawności w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 lat. Nie ma zatem prawnej możliwości orzekania o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do osoby, która nie ukończyła 16 lat. Legalna definicja znacznego stopnia niepełnosprawności zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji odnosi się bowiem do pojęcia zdolności do pracy, która nie może być badana u osoby poniżej 16 roku życia. Konstrukcja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje zaś możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na odrębnych zasadach, z tytułu opieki nad osobą powyżej lat 16 - w odniesieniu do której niezbędne jest istnienie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tytułu opieki nad osobą, która wieku tego nie ukończyła, co do której wymagane jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ma prawnych podstaw, by do sytuacji opieki nad dzieckiem - poniżej lat 16 odnosić odrębne regulacje dotyczące opieki nad osobą dorosłą. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozumienie pojęcia niepełnosprawności w odniesieniu do osoby, która nie ukończyła 16 roku życia i zrównanie jej w istocie ze znacznym stopniem niepełnosprawności orzekanym w stosunku do dorosłych, czego konsekwencją byłoby uznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla każdego opiekuna sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawna, która nie ukończyła 16 roku życia - naruszałoby zasadę racjonalności prawodawcy. Powodowałoby bowiem, że określenie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych szczególnych przesłanek sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji musiałoby zostać uznane za całkowicie zbyteczne. Gdyby przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miałyby być ukształtowane w sposób taki jak postrzega się to w skardze kasacyjnej, to wystarczające byłoby wskazane, że świadczenie to przysługuje w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub nad niepełnosprawnym dzieckiem – w rozumieniu art. 3 pkt. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro jednak ustawodawca rozwiązania takiego nie zastosował, to uznać należy, że wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawiona przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.), zaś Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do kontroli instancyjnej postanowienia sądu pierwszej instancji rozstrzygającego wspomnianą kwestię.