I OSK 2005/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 394/11 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011r. (Sygn. akt II SA/Lu 394/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2011r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Zamość odmówiono T. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem M. P., wskazując iż ojciec wnioskodawcy – M. P. pozostaje w związku małżeńskim. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniając, iż pozostawanie osoby objętej opieką w związku małżeńskim nie stanowi podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli są spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże w ocenie organu odwoławczego T. P. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na to, iż posiada gospodarstwo rolne i jest objęty ubezpieczeniem w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Prowadzenie gospodarstwa rolnego jest równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na powyższą decyzję skargę wniósł T. P., podnosząc iż jest ona krzywdzącą. Wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,35 ha nie wymaga dużo czasu i w związku z tym nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad ojcem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podniesiono, iż z mocy art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na wnioskodawcy T. P. ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca M. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu. Wskazano, iż skarżący mieszka z rodzicami – M. i M. P. w miejscowości J., gdzie prowadzi gospodarstwo rolne, które stanowi jedyne źródło jego dochodu. Podniesiono, iż wprawdzie M. P. pozostaje w związku małżeńskim, jednak po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (P 27/07, OTK-A 2008/6/107, Dz. U. Nr 138, poz. 872) sądy administracyjny przyjęły prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą okoliczność ta sama przez się nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Kolegium, zgodnie z którym prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego jest równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, iż zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Odnosząc powyższe do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym mowa o "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stwierdzono iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje tym osobom, które wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo są członkami rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzą pozarolniczą działalność gospodarczą. Wśród wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych rodzajów aktywności zawodowej ustawodawca nie zamieścił prowadzenia gospodarstwa rolnego, co uprawnia do konkluzji, iż w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi ono ani zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi zatem rodzaj aktywności obojętnej z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś ustawodawca nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego w normie zawierającej definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to w ocenie Sądu organ nie miał podstaw, by uznać je za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w świetle uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet jeżeli stanowi ono jedyne źródło dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W związku z tym wskazano, iż jeżeli wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy osoba prowadzi gospodarstwo rolne, a nie podejmuje albo rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, to istnieje podstawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile oczywiście nie zachodzą negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 ustawy. Zatem błędne uznanie przez organ odwoławczy, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano przy tym, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać oceny stanu faktycznego, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa, a w razie konieczności poczynić dodatkowe ustalenia mające na celu wyjaśnienie, czy skarżący spełnia przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu reprezentowane przez radcę prawnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, ze decyzja objęta wyrokiem została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy, który błędnie uznał, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania tego świadczenia. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. P. Wskazano, iż art. 17 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa krąg podmiotów na rzecz których można ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne oraz krąg podmiotów, którym to świadczenie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek może zostać przyznane. Jedna z istotnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodjęcie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia. Podstawowym bowiem celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia osób, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności. Art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję zatrudnienia. Ustawodawca w definicji tej nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, co nie powinno prowadzić do konstatacji, iż ten rodzaj aktywności zawodowej jest obojętny z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż oznacza to, iż rolnik ubiegający się o to świadczenie nie musi rezygnować z pracy w gospodarstwie lub wykazywać, iż nie jest w stanie podjąć pracy w tym gospodarstwie. Świadczenie pielęgnacyjne służy częściowemu chociażby zrekompensowani strat finansowych z powodu rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Osoba która prowadzi gospodarstwo rolne nie rezygnuje z aktywności zawodowej, a przeciwnie podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu i uzyskuje dochody. Skoro zatem skarżący sprawuje opiekę łącząc ją z pracą w gospodarstwie to mimo, iż praca ta nie jest zatrudnieniem lub inna pracą zawodową w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie kwalifikuje się do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem sam fakt pozostawania rolnikiem wyłącza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tych przepisów prowadzenie gospodarstwa rolnego nie stanowi negatywnej przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawiera art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przedstawiona wyżej regulacja nie wymienia pracy we własnym gospodarstwie rolnym jako formy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Jest rzeczą powszechnie znaną, że gospodarstwa rolne różnią się od siebie powierzchnią. Są gospodarstwa duże, w których prowadzona jest działalność rolnicza nierzadko na skalę przemysłową, są gospodarstwa karłowate, z których rolnik nie może utrzymać siebie i swojej rodziny. Tacy rolnicy podejmują dodatkowe zatrudnienie szukając w ten sposób możliwości poprawy warunków bytowych własnych i rodziny, gdyż to dodatkowe zatrudnienie nie koliduje z pracą w ich niewielkim gospodarstwie. Rozwarstwienie ekonomiczne społeczności rolniczej, co dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi w sytuacji, gdy posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia dodatkowo zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zawarty w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu, mająca pierwszeństwo przed innymi stosowanymi wykładniami prawa przy interpretacji normy prawnej wskazuje, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 5 ustawy enumeratywnie wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu, wykraczająca poza jego literalne brzmienie i poszerzanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych. Nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa wyjście poza wykładnię językową tego przepisu prowadzi organy administracji do stwierdzenia, że na gruncie obowiązującego prawa żaden rolnik, małżonek rolnika oraz domownik wykonujący pracę w tym gospodarstwie, podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Dokonywanie wykładni rozszerzającej jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości obywateli wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji. Zasada ta nakazuje równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego. Sytuacja małorolnych rolników i ich rodzin nie różni się od sytuacji nierolniczej części obywateli i ich rodzin, gdyż zarówno jedni jak i drudzy nie mogą podjąć zatrudnienia w celu poprawy warunków bytowych z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Za takim rozumieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przemawia także wykładnia funkcjonalna. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1555/IV) wynika, ze celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą dorosłą. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z zatrudnienia by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. W wyroku z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. P 27/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony państwa" Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego nie jest co do zasady wyłączone. Przy czym praca w tym gospodarstwie – jak wynika z oświadczenia skarżącego - jest wykonywana w takim zakresie, iż umożliwia mu jednocześnie faktyczne sprawowanie opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W tej sytuacji sam fakt posiadania małego gospodarstwa rolnego nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, co Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał ustalić organowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, z powodów wyłożonych powyżej, poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1987/10) oraz z 16 grudnia 2011r. (sygn. akt I OSK 1393/11), w których przyjęto, że świadczenie pielęgnacyjne rolnikom nie przysługuje. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.