II SA/Gd 387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Rozpoznając wniosek R. B. Spółki cywilnej A z dnia 9 października 2006 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i wewnętrzną instalacją gazową przy ul. W. w G., Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 listopada 2006 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. W. w G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. T. oraz G. S., właściciele lokali położonych w budynkach wielorodzinnych na sąsiednich działkach, przy ul. W. – E. T. i [...] – G. S.. Wojewoda, rozpatrując odwołanie E. T., decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając odwołanie G. S., decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r., nr [...], organ umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, iż nie pochodzi ono od strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę G. S., wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 173/07, uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2006 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. W. w G.. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 czerwca 2008 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę projektowanego budynku. W wyniku wniesienia odwołania przez A. i T. W., Wojewoda decyzją z dnia 21 października 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę G.S., wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 890/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 21 października 2008 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia 13 października 2010 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 czerwca 2008 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 czerwca 2008 r. nr [...] jeszcze przed wydaniem wyroku z dnia 14 października 2009 r. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr [...], w której, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu, udzielono Spółce cywilnej A R. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i wewnętrzną instalacją gazową przy ul. W. w G. Przywołując orzecznictwo sądodowoadministracyjne organ stanął na stanowisku, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem nie można jej wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. W zaistniałym stanie faktycznym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, naruszyłoby w rażący sposób art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. S.. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 3 marca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obiekt zrealizowano a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Brak jest zatem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę, zaś postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowe, winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wywiódł G. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił, że umarzając postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na przedmiotową inwestycję organy administracji zignorowały fakt niezgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 czerwca 2008 r., którą potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. Skarżący odniósł się również do kwestii błędnej kwalifikacji planowanej inwestycji do zabudowy śródmiejskiej przywołując na poparcie swego stanowiska opinię Wydziału Urbanistyki UM w G., z treści której wynika, że ulica W. powyżej skrzyżowania z ulicą Tatrzańską z całą pewnością nie stanowi przestrzennego centrum dzielnicy D. L.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stwierdzenie przez sąd, iż organ nie naruszył obowiązujących przepisów prawa skutkuje oddaleniem skargi. Podstawę zgłoszonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wynika, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż zrealizowanie inwestycji wyklucza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie wskazano, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 sygn. II OSK 519/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E435F01FEA, z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98 LEX nr 53387, z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1454/96 LEX nr 45731, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. II S.A./Wa 661/05 LEX nr 196344). Wyroki te zapadły w stanach faktycznych odmiennych niż w niniejszej sprawie, bowiem roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w tych sprawach na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Niemniej jednak w ocenie Sądu, istotne argumenty przemawiają za uznaniem, iż także w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych na postawie wydanego pozwolenia, które następnie zostało uchylone, organ winien umorzyć wszczęte postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa. Cel tego postępowania odpada w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję mimo braku pozwolenia na budowę, w związku z jego uchyleniem wyrokiem sądu. Taki stan obliguje bowiem organy nadzoru budowlanego do wszczęcia, w stosunki do obiektu zrealizowanego bez pozwolenia, postępowania legalizacyjnego. Postępowanie takie przewidziane jest w art. 48 oraz 51 Prawa budowlanego, a rodzaj trybu postępowania uzależniony jest od ustalenia przez organ czy roboty były wykonywane w czasie istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też inwestor wykonywał je także po jego uchyleniu. Z art. 48 ust. 1 i 4 i art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, znajdujących zastosowanie w przypadku realizacji bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części wynika, iż to postępowanie to zakończyć się może bądź wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego bądź nakazem rozbiórki obiektu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż sytuacja, w jakiej inwestor posiadał pozwolenie na budowę i realizował inwestycję w całości w okresie istnienia ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone, nie stanowi przypadku o jakim mowa 48 Prawa budowlanego, dotyczącym budowy bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części, lecz inny przypadek przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten wprowadza bardziej liberalne uregulowanie, nie przewiduje bowiem konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Co do zasady, treść przepisu art. 51 prawa budowlanego nie jest dostosowana do sytuacji legalizacji budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, bowiem art. 51 ust. 4 przewiduje wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego jedynie w przypadku istotnego odstępstwa od projektu przewidzianego w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednak nie budzi wątpliwości, iż także w takim przypadku istnieje konieczność badania w procesie legalizacji zgodności inwestycji z przepisami prawa, taki jest bowiem cel tego postępowania. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż inwestor ma obowiązek wykonania i przedłożenia w tym postępowaniu dokumentacji powykonawczej, zawierającej takie same elementy jak projekt budowlany, a organ ma obowiązek oceny zgodności tej dokumentacji z przepisami prawa i wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Decyzja ta, wobec uchylenia pozwolenia na budowę staje się aktem legalizującym wykonane przez inwestora roboty. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Gl 337/08 Lex Nr 5184540) Skoro w przypadku wykonania inwestycji i uchylenia pozwolenia na budowę, przepisy prawa nakładają na organ nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania legalizacyjnego, organom tym przekazana jest kompetencja do badania czy inwestycja odpowiada wymogom prawa, a jeżeli nie, czy możliwe jest jej dostosowanie do tych wymogów. Organy te, bądź wydają decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, działając w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowanego bądź, w sytuacji gdy roboty zostały zrealizowane w całości w czasie istnienia pozwolenia na budowę, wydają decyzję w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, bądź też orzekają o nakazie rozbiórki obiektu. Orzekanie w takiej sytuacji przez organ architektoniczno-budowlany o pozwoleniu na budowę byłoby sprzeczne z celem i zakresem tego postępowania dotyczącym inwestycji planowanej, a nie już istniejącej oraz prowadziło do dwutorowości postępowania organów administracji. Wskazać należy, iż nawet gdyby zaakceptować pogląd, że w przypadku zakończenia realizacji inwestycji możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, postępowanie to miałoby sens jedynie w sytuacji wydania pozwolenia na budowę. W takim bowiem przypadku można poszukiwać argumentów przemawiających za uznaniem, iż mogłoby to stanowić zaakceptowanie zrealizowanej inwestycji. Prowadzenie takiego postępowania leżałoby zatem wyłącznie w interesie inwestora. Natomiast w przypadku odmowy wydania pozwolenia na budowę, do czego dąży skarżący, i tak zawsze istniałaby konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, z uwagi na istnienie budynku wykonanego bez pozwolenia na budowę. Zatem doszłoby do sytuacji, w której najpierw jeden, a potem kolejny organ oceniałby zgodność inwestycji z przepisami, przy czym pierwszy z tych organów – architektoniczno-budowlany badałby jedynie zgodność z prawem projektu budowlanego, a drugi organ – nadzoru budowlanego, byłby zobligowany do zbadania zgodności z prawem obiektu faktycznie zrealizowanego. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do zaakceptowania dwutorowości takich postępowań. Z tych też względów Sąd, w niniejszej sprawie, nie podziela odmiennego stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądowym odnośnie możliwości prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę obiektu już zrealizowanego, na które powołał się skarżący. Nadto, w zakresie tym istnieje również przeciwne orzecznictwo, z którego wynika, iż w sytuacji zrealizowania inwestycji a następnie uchylenia wydanego pozwolenia na budowę, zachodzą przesłanki umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. (vide przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II S.A./Po 527/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/58233E6307) W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie, nie posiada on jednak pozwolenia na budowę, w związku z jego uchyleniem wyrokiem sądu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została zatem wydana w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z powyższych rozważań wynika, iż umorzenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wbrew stanowisku skarżącego, nie oznacza akceptacji zrealizowanej inwestycji. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W sytuacji zakończenia inwestycji, brak jest podstaw do wydawania zawiązanej z etapem planowania tej inwestycji, decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Prowadzenie takiego postępowania uznać należy za bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.