II SA/Rz 438/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora muzeum I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1590 ze zm.; zwana dalej u.s.w.) oraz art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13 poz. 123 ze zm.; zwana dalej u.d.k.) odwołał M. O. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...]. Jednocześnie uchwałą z tego samego dnia Nr [...] powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora tej placówki W. W. Skargę na przedmiotowe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. O. wnioskując o stwierdzenie ich nieważności i zasądzenie na jego rzecz od uczestników postępowania, tj. Zarządu Województwa [...] i Wojewody [...] kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi M. O. wskazał, że funkcję Dyrektora Muzeum pełnił od 1 kwietnia 2000 r., tj. od dnia powołania go na to stanowisko uchwałą Zarządu Województwa [...] do 18 lutego 2011 r., kiedy to wspomnianą na wstępie uchwałą Nr [...] został z niej odwołany. Skarżący podniósł, że w dniu 27 grudnia 2010 r. Wicemarszałek Województwa A. K. wystąpiła do Komisji Zakładowej ZZ "[...]" przy Muzeum [...] z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie jego odwołania ze stanowiska Dyrektora tej placówki; pismo to wpłynęło do Muzeum 30 grudnia 2010 r. Nie czekając na opinię Komisji, Wicemarszałek kolejnym pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. zwróciła się do tej samej Komisji o wydanie opinii w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Muzeum przez W. W. Uchwała Zarządu Województwa (Nr [...]) w sprawie wystąpienia do Komisji Zakładowej oraz do Ministra Kultury w sprawie jego odwołania zapadła dopiero na posiedzeniu w dniu 13 stycznia 2011 r. (została wykonana pismem z dnia 21 stycznia 2011 r.). Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Zarząd Województwa odwołał go ze stanowiska Dyrektora Muzeum, mimo że przeciwko jego odwołaniu opowiedział się Minister Kultury i Rada Muzeum [...]. W ocenie skarżącego odwołanie ze stanowiska nastąpiło w sposób sprzeczny z prawem, bez opinii Komisji Zakładowej ZZ "[...]" wydanej na żądanie organu uprawnionego, czyli Zarządu Województwa po podjęciu przez niego uchwały w dniu [...] stycznia 2011 r. Wcześniejsza opinia Komisji Zakładowej w sprawie jego odwołania została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej, tj. Wicemarszałek Województwa A. K., która samowolnie – bez uprzedniej uchwały Zarządu Województwa – podjęła kroki przewidziane w art. 15 ust. 1 u.d.k., mającej zastosowanie do pracowników muzeów na podstawie art. 38 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r., Nr 5 poz. 24 ze zm.). Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, odwołanie następuje w takim samym trybie jak i powołanie i obok opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, opinii Ministra Kultury, powinny być wydane opinie stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W tej sprawie Zarząd Województwa nie zwrócił się do stowarzyszeń do których on należał (potrzebę zasięgnięcia opinii właściwych związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w przypadku trybu odwołania dyrektora instytucji kultury zaakcentował Sad Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 1997 r. I PKN 65/97). Skarżący wskazał, że po wydaniu zaskarżonych uchwał w dniu 9 marca 2011 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie ich uchylenia, pismem z tego samego dnia o ich uchylenie zwrócił się też do Zarządu Województwa [...]. Wniosek skierowany do Wojewody został załatwiony odmownie (pismem z dnia 28 marca 2011 r. organ ten wskazał na brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia), natomiast od Zarządu Województwa pomimo upływu ponad 30 dni (do 14 kwietnia 2011 r.) nie otrzymał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi na uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. motywując ten wniosek tym, że nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ich uchylenie. Skarżący nie wskazał podstawy prawnej skargi, a z jej uzasadnienia wynika, że nie jest ona oparta na podstawie art. 91 u.s.w., nie dotyczy też katalogu spraw objętych kognicją sądu administracyjnego określonego w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie objęte zaskarżonymi uchwałami należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy, a jeżeli skarżący uznaje, że odwołanie go z funkcji dyrektora narusza prawo, może odwołać się do sądu pracy. Zarząd Województwa rozpatrując wezwanie do uchylenia uchwał /uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy uchylenia uchwał/ uznał, że nie wystąpiły przesłanki do cofnięcia oświadczenia woli ani o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora, ani o powierzeniu obowiązków dyrektora W. W. Uchwała o odwołaniu została podjęta po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.d.k., tj. po wystąpieniu o opinię do związków zawodowych oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Opinie te nie mają jednak charakteru wiążącego dla Zarządu Województwa, albowiem zgodnie z art. 70 § 1 /ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21 poz. 94 ze zm./, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Decyzja pracodawcy w tej sprawie nie wymaga uzasadnienia, stąd też Zarząd Województwa działający w imieniu Muzeum [...] nie miał obowiązku podawania przyczyn, które w jego ocenie stanowiły podstawę odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga M. O. zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd odnosząc się do wniosku Zarządu Województwa [...] o odrzucenie skargi z przyczyny braku kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora muzeum, stwierdza że nie znajduje on potwierdzenia w obowiązujących regulacjach. Prawo wniesienia skargi na ten akt zarządu województwa znajduje swe źródło w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. Wydana przez Zarząd Województwa [...] uchwała jest czynnością prawną, kształtującą sferę prawną osoby odwołanej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Dlatego też, pomimo iż jest to jednocześnie akt z zakresu prawa pracy (odwołanie ze stanowiska), sąd administracyjny jest władny, po zaistnieniu przesłanek formalnych, do skontrolowania uchwały Zarządu [...]. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody należy uznać, że skarżący zastosował się do wymogów otwierających sądową kontrolę aktów organu samorządu województwa. Pozwala to Sądowi pierwszej instancji na wydanie orzeczenia merytorycznego, czyli wyrażenie wiążącej uczestników postępowania oceny zgodności przedmiotu skargi z obiektywnym porządkiem normatywnym. W świetle przekazanej do Sądu dokumentacji, nie ulega wątpliwości, że Zarząd Województwa odwołując skarżącego ze stanowiska naruszył właściwe dla tej procedury regulacje prawne. Koniecznym jest przypomnienie, że podstawy prawne odwołania ze stanowiska osoby piastującej funkcje dyrektora samorządowej instytucji kultury zostały zamieszczone w art. 15 ust. 1 i 3 u.d.k. Przytoczony przepis pozwala organizatorowi kultury, na odwołanie ze stanowiska dyrektora dopiero po wypełnieniu obowiązku zasięgnięcia i rozważenia opinii wyszególnionych przez ustawodawcę instytucji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10). Za konieczne uznano zasięgnięcie opinii: 1) właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, art. 15 ust. 1 u.d.k., 2) ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego art. 15 ust. 3 u.d.k. Organ wykonawczy samorządu województwa przed odwołaniem skarżącego ze stanowiska nie dopełnił ciążącego na nim z mocy art. 15 ust. 1 u.d.k. obowiązku współdziałania. Wymaga zwrócenia uwagi, że opinia Komisji Zakładowej związku ZZ "[...]" działającego w Muzeum [...], nie jest opinią sporządzona na wniosek Zarządu Województwa [...]. Opinia ta została sporządzona przez organ związku zawodowego na wniosek jednego z członków Zarządu Województwa a więc nie na wniosek organizatora kultury. Działania w zakresie procedury odwołania jak i powołania na stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury, należą do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego działającego w sposób kolegialny. Przepisy u.d.k. powierzając organizatorowi kultury prawo decydowania o obsadzie personalnej stanowisk kierowniczych, nie pozwalają reprezentującym tę instytucję członkom organów jednostek samorządowych działać indywidualnie, czyli z pominięciem reguły wynikającej z art. 31 ust. 4 i art. 41 ust. 1 i 2 u.s.w. Jeżeli do obowiązków jednego z członków zarządu należy nadzorowanie wojewódzkich instytucji kultury, to ma on tylko uprawnienie do inicjowania aktywności zarządu nie zaś podejmowania samodzielnych działań nadzorczych, typu personalnego. To założenie respektuje po części Zarząd Województwa [...], skoro zdecydował się na podjęcie uchwały z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Jednakże uchwała Zarządu Województwa w sprawie wystąpienia do działającego w samorządowej instytucji kultury związku zawodowego oraz do Ministra Kultury został podjęta dopiero do wydaniu opinii przez Komisję Zakładową ZZ [...], czyli po 28 grudnia 2010 r. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nastąpiło także bez zapoznania się z opinią właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Artykuł 15 ust. 1 u.d.k. pod pojęciem właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych rozumie stowarzyszenia, których członkiem jest osoba pełniąca funkcje dyrektora instytucji kultury. Nie chodzi tu o wszelkie stowarzyszania a tylko takie, które zajmują się aktywnością z zakresu kultury i sztuki, a więc działalnością zbieżną z celami utworzenia instytucji kultury. Pozostałe rodzaje stowarzyszeń nie mogą mieć wpływu na decyzję o odwołaniu swego członka ze stanowiska dyrektora. Ponadto stowarzyszenie, o jakim mowa to stowarzyszenie regulowane przepisami ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79 poz. 855 ze zm.). W ten sposób, według Sądu, należy interpretować użyty w art. 15 ust. 1 ust. 1 u.d.k.. termin "właściwych stowarzyszeń". Z treści załączonych do Sądu oświadczeń wynika niezbicie, że Zarząd Województwa nie zwracał się do Towarzystwa "A." z wnioskiem o wyrażenie opinii na temat odwołania skarżącego ze stanowiska, pomimo że jest on jego członkiem od momentu założenia. Nie wyjaśniono także statusu prawnego Towarzystwa B. Jeżeli Towarzystwo to działa w formie stowarzyszenia zwykłego lub rejestrowanego, to koniecznym będzie uzyskania jego opinii zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.k. Wymaga także zaznaczenia, że zaskarżona uchwała nie została przez organ Województwa [...] w jakikolwiek sposób uzasadniona. Zdaniem Sądu, wynikający z ustawy wymóg współdziałania poprzez zapoznanie się z opinią, stawia przed organem samorządu województwa obowiązek wyjaśnienia powodów dla, których nie podzielił pozytywnej bądź negatywnej dla swej propozycji opinii podmiotu współdziałającego. Sąd nie kwestionuje w tym miejscu niewiążącego charakteru opinii. Podkreślenia wymaga, że ustalenie tego sposobu działania w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego samorządowej osoby prawnej nie może ograniczać się tylko do formalnego wystąpienia o wyrażenie opinii przez właściwą instytucję bądź organ. Skoro organizator kultury ma wystąpić o opinię, to po to, aby mógł rozważyć czy jego stanowisko na temat pracy aktualnego dyrektora nie jest błędne. Na tym polega kontrolna funkcja współdziałania w administracji publicznej. Ograniczenie się do wystąpienia o wyrażenie opinii bez odniesienia się do ich treści w akcie odwołującym, stoi w sprzeczności z intencjami prawodawcy, podważając cel instytucji współdziałania. Zastosowanie tej metody podejmowania decyzji w sprawie odwołania, modyfikuje oparty wyłącznie na Kodeksie pracy tryb odwołania ze stanowiska. Naruszenie obowiązku zapoznania się z opiniami, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.k., a także nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia uchwały do opinii Ministra Kultury, jest uchybieniem istotnie naruszającym tą regulacje prawną. Stanowi to wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r., o Nr [...]. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, wyrok uwzględniający skargę znajduje oparcie w normie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach niniejszego postępowania, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zakazie wykonywania zaskarżonej uchwały znajduje podstawę w art. 152 powołanej wyżej ustawy.