III SA/Lu 278/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta K. o odwołaniu dyrektora Szkoły Podstawowej nr[...] w K. oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] 2011 r., Nr [...] Burmistrz Miasta K.na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), odwołał z dniem 21 marca 2011 r. R.N. ze stanowiska Dyrektora Podstawowej nr [...] w K Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2011 r., Nr [...] Wojewoda L.stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta K. W uzasadnieniu podniesiono, że odwołanie R.N. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr[...] w K. było następstwem złożonej przez niego w dniu 9 marca 2011 r. rezygnacji ze stanowiska dyrektora. W ocenie organu nadzoru z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty wynika, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Rezygnacja z funkcji dyrektora szkoły może mieć charakter natychmiastowy bądź odroczony do momentu wskazanego w rezygnacji. Wobec tego oświadczenie woli o rezygnacji z funkcji dyrektora szkoły powinno być interpretowane zgodnie z wolą osoby składającej to oświadczenie. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru - Burmistrz Miasta K. błędnie ustalił termin odwołania ze stanowiska R.N. oraz termin upływu 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia. W piśmie z dnia 8 marca 2011 r. R. N. złożył oświadczenie o rezygnacji z zajmowanego stanowiska Dyrektora Szkoły i prośbę o odwołanie go z tej funkcji z dniem 31 sierpnia 2011 r., co oznacza, że rezygnacja ma wywołać skutek prawny tj. odwołanie ze stanowiska, z dniem 31 sierpnia 2011 r. tj. z końcem roku szkolnego. Wobec powyższego, przyjęta w zarządzeniu data odwołania ze stanowiska Dyrektora - 21 marca 2011 r. i data upływu 3 miesięcznego terminu wypowiedzenia - 30 czerwca 2011 r., w ocenie Wojewody L. nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Kwestia zastrzeżenia warunku wskazanego w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. – uzależniającego decyzję od zapewnienia mu etatu nauczyciela informatyki w jednej ze szkół podległych Urzędowi Miasta K. - nie ma żadnego znaczenia przy ocenie poprawności terminu odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał na treść § 2 zarządzenia – nakazującą doręczenie zarządzenia R.N., jako potwierdzenie rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania w sytuacji, gdy zarządzenie wójta w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jako akt o charakterze administracyjnoprawnym nie może zatem zawierać regulacji dotyczących stosunku pracy nauczyciela. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora nie pociąga za sobą rozwiązania stosunku pracy w szkole. Odwołany dyrektor powraca na stanowisko nauczyciela zajmowane przed powierzeniem mu stanowiska dyrektora. Aby rozwiązać stosunek pracy z nauczycielem - dyrektorem odwołanym ze stanowiska należy złożyć odrębne oświadczenie o wypowiedzeniu mu umowy o pracę. W skardze sądowej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Miasta K. wniósł o jego uchylenie, z uwagi na: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie oświadczenie woli o rezygnacji z funkcji dyrektora szkoły winno być interpretowane zgodnie z wolą osoby składającej to oświadczenie podczas, gdy w/w przepis stanowi, iż po rezygnacji organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce obligatoryjnie odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustaw o samorządzie gminnym poprzez niewskazanie przez organ nadzoru, przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który to przepis naruszył organ gminy wydając zakwestionowane zarządzenie, a co za tym idzie brak w rozstrzygnięciu nadzorczym jednego z obligatoryjnych elementów, jakim jest wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa i charakteru tego naruszenia. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, w przypadku złożenia rezygnacji przez dyrektora szkoły, organ prowadzący szkołę (burmistrz) jest zobligowany do odwołania dyrektora, o czym przesądza użycie w treści przepisu określenie "odwołuje". Złożenie przez dyrektora rezygnacji stwarza - po stronie organu prowadzącego szkołę - obowiązek odwołania dyrektora. Sama zaś rezygnacja nie może być w tym przypadku obwarowana warunkiem albo terminem, ponieważ mogłoby to prowadzić do obejścia pozostałych unormowań art. 38, czyli uniemożliwienia odwołania z innych przyczyn. Jednocześnie wskazano, że R. N.składając rezygnację i stawiając warunek zatrudnienia go w innej szkole oraz odraczając termin rezygnacji do dnia 31 sierpnia 2011 r. miał na celu uniemożliwienie odwołania go bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, z uwagi na stwierdzenie bardzo poważnego naruszenia obowiązków pracowniczych poprzez świadczenie odpłatnych usług na rzecz podmiotu trzeciego w godzinach pracy. Termin wypowiedzenia oblicza się z odpowiednim uwzględnieniem przepisów kodeksu pracy, a więc art. 30 § 21 kodeksu pracy, który stanowi, że okres wypowiedzenia umowy o pracę obejmujący tydzień, lub miesiąc albo ich wielokrotność kończy się odpowiednio w sobotę lub w ostatnim dniu miesiąca. Termin rozpoczyna swój bieg z chwilą, gdy oświadczenie woli dotarło do adresata w taki sposób, że mógł zapoznać się z jego treścią. R.N. zapoznał się z treścią zarządzenia w dniu 21 marca 2011 r. wobec tego, z tym dniem przestał pełnić funkcję dyrektora szkoły. Rozwiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę nastąpiło z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, który w myśl w/w przepisów zakończy się w dniu 30 czerwca 2011 r. Odwołanie dyrektora ze stanowiska nie jest czynnością rozwiązującą stosunek pracy. Powoduje bowiem jedynie pozbawienie tego stanowiska, a nie zatrudnienia na stanowisku nauczyciela. Do tej czynności niezbędne jest złożenie oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem co w niniejszej sprawie nastąpiło. Kodeks pracy przewiduje instytucję rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem, a oświadczenie w tym przedmiocie pracodawca może złożyć również w akcie odwołującym ze stanowiska dyrektora szkoły nauczyciela, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Żaden przepis prawa nie zabrania burmistrzowi dokonania odwołania ze stanowiska dyrektora wraz z wypowiedzeniem stosunku pracy w jednym zarządzeniu. Podniesiono również, że organ nadzoru nie miał żadnych podstaw do rozstrzygania zgodności z prawem wypowiedzenia umowy o pracę na stanowisku nauczyciela. Jego kompetencje ograniczają się bowiem tylko i wyłącznie do zajmowania stanowiska w przedmiocie wadliwości odwołania z pełnienia powierzonej funkcji dyrektora szkoły. Ocena oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem pod względem jego zgodności z prawem oraz jego skuteczność należy do jurysdykcji Sądu Pracy, do którego R.N.mógł odwołać się w terminie 7 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L.podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto wskazał, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji pozostaje w bezpośrednim związku zasadą wolności wyboru i wykonywania pracy (art. 65 Konstytucji). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia było zabezpieczenie interesów organu prowadzącego szkołę, który w tym czasie powinien podjąć czynności dla zapewnienia ciągłości kierowania placówką. Brak jest zatem podstaw prawnych do arbitralnego ustalania przez organ prowadzący terminu upływu wypowiedzenia wbrew jednoznacznej treści oświadczenia woli o rezygnacji ze stanowiska dyrektora szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo. W myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność spornego zarządzenia z uwagi na rażące naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty. Celem oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest więc zbadanie legalności podjętego zarządzenia o odwołaniu R. N.ze stanowiska Szkoły Podstawowej nr [...] w K. z dniem 21 marca 2011 r. W zaskarżonym zarządzeniu, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta K. wskazał art. 38 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o systemie oświaty. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Zauważyć należy, że złożenie oświadczenia przez dyrektora o rezygnacji z zajmowanego stanowiska rodzi po stronie organu obowiązek odwołania go z tej funkcji. R.N. takie oświadczenie złożył w dniu 8 marca 2011 r. zaznaczając jednocześnie, że odwołanie ze stanowiska ma nastąpić z dniem 31 sierpnia 2011 r. tj. z końcem roku szkolnego. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta K. uruchomił procedurę odwołania dyrektora z pełnionej funkcji z powołaniem się na złożoną przez R. N.rezygnację jednocześnie całkowicie ignorując oświadczenie w niej zawarte - dotyczące terminu, w którym miała ta rezygnacja wywołać skutek prawy. W skardze sądowej Burmistrz podnosi kwestie związane z planowanym przez organ prowadzący szkołę odwołaniem dyrektora ze sprawowanej funkcji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy wskazać, iż tryb określony w powyższym przepisie może być stosowany jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora, lecz naruszenie prawa które jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonych mu obowiązków i pełnienia przez niego funkcji kierowniczej. Zachodzi więc konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności ze względu na zagrożenie interesu publicznego, możliwość destabilizacji funkcjonowania szkoły tj. niemożności realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. (por. także wyrok NSA – OSK 712/11). Nietrafna jest argumentacja Burmistrza Miasta K., że złożenie przez R. N. rezygnacji z funkcji dyrektora szkoły uniemożliwiało organowi prowadzącemu odwołanie go ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie można utożsamiać, łączyć, czy też wykluczać trybów odwołania dyrektora, które ustawodawca zróżnicował, w zależności od przyczyny odwołania. W szczególności należy odróżnić przyczyny odwołania przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty tj. przypadek odwołania w związku ze złożoną rezygnacją ze stanowiska, od przyczyny o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a więc szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego. Ten ostatni bowiem zachodzi po pierwsze w innych przypadkach niż wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty, po drugie zaś - jak już to wcześniej wskazano - w przypadkach szczególnie istotnego naruszenia przepisów prawa, naruszenia prawa na tyle ciężkiego, iż wskazanym jest natychmiastowe pozbawienie dyrektora możliwości sprawowania funkcji kierowniczej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody L., że ustanowiony w treści art. 38 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o systemie oświaty termin 3 miesięczny wypowiedzenia ma na celu zabezpieczenie ciągłości kierowania placówką poprzez dane określonej ilości czasu na przeprowadzenie postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 38 ustawy o systemie oświaty). Mimo, że ma ono charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy (patrz: uzasadnienie uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 16 lutego 1996 roku, sygn. akt OPS 6/96 oraz wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 roku, sygn. akt I OSK 296/05 i wyrok z dnia 30 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 439/04). Zarządzenie Burmistrza Miasta K. odwołujące R. N. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] jest więc niewątpliwie aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością z zakresu prawa pracy. Powoduje jedynie pozbawienie tego stanowiska, ale nie zatrudnienia. Może mieć jednak wpływ, jak wskazał Burmistrz Miasta K. na zakres uprawnień pracowniczych. Dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły ma swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tej czynności – legalność odwołania podlega nadzorowi wojewody i w konsekwencji uzasadnia właściwość sądów administracyjnych, a w pozostałym zakresie dotyczącym stosunku pracy podlega właściwości sądów powszechnych. Uznając więc, że wskazana przez organ prowadzący szkołę data odwołania R.N. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr[...] w K. w związku ze złożoną przez niego rezygnacją została ustalona w sposób nieprawidłowy, Sąd stwierdził, iż organ nadzoru zasadnie uznał, że przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Adminstracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.