II OSK 285/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) del. NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1130/10, po rozpoznaniu skargi E. G. , uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy po rozpoznaniu wniosku E. G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowego 7 kondygnacyjnego z garażem podziemnym, wyjazdem i wejściem od ul. [...], na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie. Od decyzji tej odwołał się E. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. G. podnosząc zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, świetle, którego decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter wyjątkowy, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji była wyłącznie odmienna ocena materiału dowodowego zgromadzonego oraz odmienna ocena prawna od tej, której dokonał organ I instancji. Nie zlecono temu organowi przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Nie było więc żadnych przeszkód, by SKO, w sytuacji, gdy uznało decyzję organu I instancji za błędną, uchylił ją i orzekło odmiennie co do istoty sprawy. Analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji nie pozwala podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej części, w której Kolegium stwierdza, że działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ale nie jest rolą organu administracji badanie czy podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma tytuł prawny do drogi wewnętrznej. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Wymaga natomiast ustalenia, czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji ma tytuł prawny do nieruchomości, która zapewnia mu dostęp do drogi publicznej. W wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08 NSA stwierdził, że: "Jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p." Powyższy pogląd Sąd w pełni podzielił, gdyż uznał, iż ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Jak wskazał Sąd, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO winno zażądać od skarżącego wykazania uprawnienia do dysponowania drogą wewnętrzną. Ustalenie tej okoliczności nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Okoliczność ta nie mogłaby więc być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odnośnie do konieczności uzupełnienia analizy terenu, jeśli zdaniem Kolegium uzupełnienie takie jest niezbędne, może to nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji. Kolegium może w tym przypadku skorzystać z możliwości przewidzianych w art. 136 k.p.a. zlecając uzupełnienie analizy organowi I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, wobec uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, który nie zgodził się ze stanowiskiem SKO w tej części, w której Kolegium stwierdza, że działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ale nie jest rolą organu administracji badanie czy podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada tytuł prawny do drogi wewnętrznej, albowiem w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest ustalenie, czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji ma tytuł prawny do nieruchomości, która zapewnia dostęp do drogi publicznej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, inwestor we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określił granice inwestycji literami A, B, C, D, E, F, G, H. Przy czym, zarówno z wniosku, z decyzji organu I instancji oraz z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że teren inwestycji (którego granice zostały określone jak wyżej) obejmuje dwie działki o nr ewid. [...]. Działka o nr ew. [...] stanowi drogę wewnętrzną, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Choć zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że konieczne jest ustalenie czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma tytuł prawny do nieruchomości, która zapewnia mu dostęp do drogi publicznej, to jednak - w ocenie Kolegium - pogląd ten nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Może być on aktualny wówczas, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten ma zapewnić nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną, która dodatkowo nie jest objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. nie wchodzi w obręb "terenu inwestycji". Jeżeli natomiast teren inwestycji wskazany przez wnioskodawcę, obejmuje również działkę gruntu stanowiącą drogę wewnętrzną, która ma zapewniać dostęp do drogi publicznej, wówczas ustalanie czy do tejże działki gruntu przysługuje wnioskodawcy tytuł prawny, stanowi naruszenie art. 63 ust. l w związku z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. W myśl bowiem postanowień art. 63 ust 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Jak przyjmuje się w orzecznictwie "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest 1 związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziaływuje na przysługiwanie tych praw innym osobom. Ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od tych praw, jako proces oceny braku naruszenia prawa wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym na określonym obszarze" – wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 148/09, LEX nr 550255. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada, czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny do nieruchomości stanowiących "teren inwestycji". Zatem w rozpatrywanej sprawie skoro teren inwestycji obejmuje działkę nr ewid. 21/2, stanowiącą drogę wewnętrzną zapewniającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to organ administracyjne nie badają czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny do tejże działki. Kwestia ta będzie dopiero istotna na etapie pozwolenia na budowę. Kolejną kwestią jest ustalenie w zaskarżonym wyroku, że decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była wyłącznie odmienna ocena materiału dowodowego oraz odmienna ocena prawna od tej, której dokonał organ I instancji. Składające skargę kasacyjną Kolegium podniosło, że zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 10 lutego 2010 r., przedstawiając odmienną ocenę prawną, co do spełnienia przez inwestora przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. ocenę co do tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie Kolegium warunek ten został spełniony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska organu odwoławczego. Jednakże w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. uwzględnienia przy realizacji planowanej inwestycji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, oprócz wskazania, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie są uprawnione, Kolegium wskazało, że sporządzona przez organ I instancji analiza obszaru analizowanego nie spełnia wymagań stawianych temu dokumentowi przez prawo, ale również ustalonych przez doktrynę. W szczególności bowiem Kolegium wskazało na przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia, w kontekście nie przedstawienia konkretnych parametrów i wskaźników dla tych nieruchomości zabudowanych, które znalazły się w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało również, iż z tej właśnie przyczyny organ odwoławczy nie mógł dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Dokonując powyższych wskazań, Kolegium miało na względzie przede wszystkim uregulowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania oraz uregulowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie bowiem w ramach art. 136 k.p.a. uzupełnienia analizy przez organ I instancji doprowadziłoby do faktycznego przedłużenia postępowania, przejawiającego się w konieczności wystosowania pisma do organu I instancji zlecającego uzupełnienie analizy w trybie art. 136 k.p.a.. To zaś - jak pokazuje praktyka - zrodziłoby konieczność udzielania dalszych wyjaśnień w przedmiocie podstawy prawnej, zakresu wymaganego uzupełnienia, ponoszenia kosztów itp.. Nadto wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec odmowy ustalenia tychże warunków przez organ I instancji, spowodowałoby pozbawienie strony możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pełny materiał dowodowy zostałby bowiem w takim przypadku, przedstawiony wyłącznie w postępowaniu przed organem II instancji. Przy czym, w ocenie Kolegium, jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wobec niezawarcia w analizie koniecznych wskaźników i parametrów, uzupełnienie jej o te wartości, stanowi uzupełnienie materiału dowodowego w znacznym i kluczowym dla sprawy zakresie. Doszłoby zatem do sytuacji, w której kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany wyłącznie przez organ II instancji. To zaś narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którą należy rozumieć jako dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Przy tym zasadę tę rozumie się również jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zgadza się ze skargą kasacyjną jedynie w części dotyczącej braku obowiązku badania przez organ administracji tytułu prawnego przysługującego inwestorowi do objętej terenem inwestycji działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził m.in. że już kilkukrotnie organ I instancji odmawiał mu ustalenia warunków zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawsze uchylało te decyzje odmowne. Uzasadnienia decyzji organu I instancji zawsze były takie same i lekceważyły stanowisko Kolegium. Ponowne przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia przez organ I instancji narażone jest na to, iż po raz czwarty zostanie wydana taka sama decyzja odmowna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Co prawda trafny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną posiadającą dostęp do drogi publicznej, to badanie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy tytułu prawnego do tej działki jest niedopuszczalne. Przepis art. 63 ust. 1 stanowi o możliwości wydana decyzji o warunkach zabudowy dla nieograniczonego kręgu adresatów. W konsekwencji podmiot składający wniosek o wydanie takiej decyzji nie musi legitymować się prawem własności nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości podlega badaniu dopiero na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 512. W tej sytuacji stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba przyjąć, iż teren zamierzonej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Całkowicie chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, wobec uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Nie może ulegać najmniejszych wątpliwości, iż przyjęty w postępowaniu administracyjnym ogólnym model postępowania odwoławczego ma charakter reformacyjny. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest wadliwa, organ ten winien ją zmienić i wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformacyjną. W sytuacji zaś, w której okaże się, że w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji znajdują się luki może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). O tym, który organ będzie prowadził to uzupełniające postępowanie dowodowe, decydować musi zasada szybkości i prostoty postępowania, a także odległość między siedzibą organu I instancji a siedzibą organu odwoławczego. Trzeba przecież pamiętać, że stosownie do art. 51 k.p.a. obowiązek osobistego stawiennictwa np. świadków na wezwanie organu ograniczony jest do sąsiedniej gminy lub miasta w stosunku do siedziby organu. Z reguły przecież dzieje się tak, że świadkowie zamieszkują na obszarze właściwości miejscowej organu I instancji. Gdy zatem np. organ odwoławczy i organ I instancji mają swe siedziby w tym samym mieście lub w sąsiednich miejscowościach, uzupełniające postępowanie dowodowe powinien prowadzić organ odwoławczy. W przeciwnym przypadku powinien on zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W konsekwencji tego ocena dowodów i przyjętych na ich podstawie ustaleń przez organ odwoławczy może odbiegać zarówno od stanowiska, które zajął organ I instancji, jak i od stanowiska strony wyrażonego w odwołaniu. Skoro w rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy mają siedziby w Warszawie nie istniały żadne przesłanki, a zwłaszcza podnoszony w skardze kasacyjnej wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania, aby uzupełnienie materiału dowodowego nastąpiło w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Z zaskarżonej decyzji tego organu nie wynika jednoznacznie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza zaś w całości bądź znacznej części, jak tego wymaga art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Kolegium bowiem wyłącznie wskazało, iż organ I instancji winien zawrzeć w analizie obszaru analizowanego konkretne dane nieruchomości znajdujących się na tym obszarze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z decyzji organu odwoławczego obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie kwalifikował się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, ale braki w tym zakresie mogą zostać uzupełnione przez sam organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Niebagatelne przy tym znaczenie przemawiające za koniecznością wydania decyzji reformacyjnej organu odwoławczego ma podniesiona w odpowiedzi na skargę kasacyjna okoliczność, iż w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji już trzykrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydawało decyzje kasacyjne z art. 138 § 2 k.p.a., a organ I instancji bagatelizował wskazania organu odwoławczego i wydawał podobne decyzje odmowne. Takie działanie jaskrowo godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, a zwłaszcza okoliczność, iż podstawowym motywem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., niezależnie od tego, że kwestionowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia – w zakresie tytułu prawnego do działki stanowiącej drogę wewnętrzną – odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.