II SA/Gd 311/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę gruntu stanowiącego mienie komunalne Gminy na okres 5 lat z przeznaczeniem na cele związane z wydobyciem kopalin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z 24 stycznia 2011 r. nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na dzierżawę gruntu stanowiącego mienie komunalne Gminy K. na okres 5 lat z przeznaczeniem na cele związane z wydobyciem kopalin, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13, art. 25 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Gminy przedmiotową uchwałą wyraziła zgodę na wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni 2,74 ha, położonej w B., w drodze przetargu na okres 5 lat z przeznaczeniem na cele związane z wydobyciem kopalin. Ustalono również minimalną stawkę opłaty za wydobycie 1 m3 kruszywa w wysokości 3 zł, a także określono roczny limit wydobycia kruszywa do 3000 m3 oraz całoroczne zabezpieczenie na potrzeby gospodarcze Gminy K. w ilości 500 m3. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi. Nadto postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewoda zarzucił w skardze naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skarżący podniósł, że Rada Gminy uchwałą nr [...] z 29 kwietnia 2008 r. określiła zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych stanowiących mienie komunalne gminy. Tym samym utraciła kompetencję do podejmowania jednostkowych uchwal w tym zakresie. Wojewoda wskazał również, iż określenie minimalnej opłaty za wydobycie kruszywa oraz określenie limitów wydobycia narusza sferę samodzielnych uprawnień Wójta, albowiem z uchwały Rady Gminy z 2008 r. wynika, że to Wójt w umowie dzierżawy określa sposób zagospodarowania nieruchomości. Także w umowie określona zostaje stawka czynszu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym, ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu w uchwale z 2008 r. nie udzielono Wójtowi zgody na wydzierżawienie mienia komunalnego na okres 5 lat z przeznaczeniem związanym z wydobyciem kopalin. Postanowienia dotyczące czynszu określone w uchwale z 2008 r. nie mogą mieć zastosowania, ponieważ w zaskarżonej do sądu uchwale określono stawkę opłaty a nie czynszu dzierżawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji uchwał organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł skargę do sądu, gdyż przekroczony został wskazany trzydziestodniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa powodującym jej nieważność. Wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Oznacza to, że możliwość ustalenia lub określenia konkretnych opłat musi wynikać wprost z upoważnienia ustawowego. W przypadku braku takiego upoważnienia ustanawianie lub określanie opłat przez radę gminy jest niedopuszczalne. Zauważyć należy, że żadne obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu normy prawne rangi ustawowej /w szczególności wskazywane w uchwale przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.)/, nie upoważniały Rady Gminy do określania stawek opłaty za wydobycie kopalin. Z tego powodu zaskarżoną uchwałę w tym zakresie uznać należy za bezprawną. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powyższy przepis nie mógł być podstawą prawną udzielenia zgody na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia limitów w jej wykorzystywaniu. Przepis ten nie został w ogóle wskazany przez Radę jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim zaś powodem niemożności zastosowania wskazanego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały jest fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Gminy nr [...] z 29 stycznia 2008 r. w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości gruntowych stanowiących mienie komunalne Gminy K. oraz ustalenia stawek czynszów dzierżawnych. Przedmiotowa uchwała określa zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych oraz ustala stawki czynszów dzierżawnych. Z uchwały tej nie wynika, iż dotyczy ona wybranych nieruchomości gruntowych. Uznać zatem należy, że zakresem jej obowiązywania objęte są wszelkie nieruchomości gruntowe należące do Gminy K., w tym również mogące być przeznaczone na cele związane z wydobyciem kopalin. Uchwała określa stawki czynszów dzierżawnych, w pkt 5 załącznika zapisano pozycję "inne, nie wymienione - stawka miesięczna według indywidualnej umowy". Do tej pozycji należy zaliczyć grunty przeznaczone na wydobycie kopalin. Wskazać w tym miejscu należy, iż z wyciągu z protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy z 24 stycznia 2011 r. wynika, że procedując nad zaskarżoną uchwałą dyskutowano o "stawce czynszu", a nie opłacie - tak jak zapisano w uchwale. Jednakże Rada Gminy nie mogła określić takiej opłaty z przyczyn wskazanych powyżej, jak również nie mogła określić stawki czynszu, jako że zostało to już uregulowane w uchwale z 2008 r. w ten sposób, że każdorazowo ma określać to indywidualna umowa. Wobec podjęcia przez Radę Gminy wskazanej powyżej uchwały z 2008 r., Rada utraciła kompetencję do wyrażenia zgody na wydzierżawienia przez Wójta przedmiotowej nieruchomości. Podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło zatem przepisy wyznaczające kompetencje do podejmowania tej treści aktów. Jedynie w przypadku braku uchwały określającej zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych gminnych, Rada Gminy byłaby uprawniona do wydania zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie II SA/Wr 2965/01 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1161/09, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd uznał również za zasadny argument skargi, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 1996 r. w sprawie I SA 1289/95 oraz wyrok WSA w Lublinie z 7 listopada 2008 r. w sprawie II SA/Lu 543/08, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Akt taki nie został uwzględniony w katalogu art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 17, poz. 95 ze zm.), w związku z czym nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku. O niemożności wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.