II SA/Lu 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad zbycia nieruchomości gruntowej stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 8 [...] 2005 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę Nr [...]/154/2005 w sprawie określenia zasad zbycia nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w Woli C.. Akt ten wydany został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uchwale tej Rada Gminy przeznaczając wskazaną nieruchomość do zbycia w trybie bezprzetargowym zastrzegła, iż można tego dokonać po upływie okresu 3 letniej dzierżawy na wniosek dzierżawcy za kwotę początkowej wyceny rzeczoznawcy majątkowego wykonanej przed zawarciem umowy dzierżawy (§ 1 i 2 uchwały). W § 3 natomiast postanowiono, iż dzierżawcę przedmiotowego gruntu, któremu przysługuje prawo pierwokupu ustali komisja we wskazanym składzie. Jednocześnie w § 4 i 5 Rada ustaliła roczną wysokość czynszu dzierżawnego i zobowiązała Wójta Gminy do rozwiązania umowy dzierżawy w przypadku nie wywiązywania się na bieżąco przez dzierżawcę ze zobowiązań podatkowych i czynszowych. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 6 tej uchwały) - uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 7 uchwały). Pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda, jako organ nadzoru, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze tej wskazując, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wniósł o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem. Skarżący podniósł, że mieniem komunalnym gminy gospodaruje wójt, natomiast przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem. Jeśli zatem rada gminy nie ustaliła zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego do czego jest upoważniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 it. a ustawy o samorządzie gminnym (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) obrót dokonuje się wyłącznie według zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, za zgodą rady gminy w sytuacjach w ustawie tej wskazanych. Zdaniem organu nadzoru określenie zasad o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym powinno posiadać uniwersalny charakter. Z tego względu zasady takie nie mogą być adresowane do konkretnego przypadku (konkretnej nieruchomość). W związku z tym zdaniem skarżącego zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować jako uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonanie przez wójta czynności majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Tym samym zobowiązanie wójta do wydzierżawienia i sprzedaży nieruchomości po upływie okresu trwania dzierżawy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Bez podstawy prawnej dokonano również powołania komisji w oznaczonym składzie w celu wyrażenia zgody na dzierżawcę ustalonego przez wójta. Podobnie z naruszeniem przepisów o gospodarce nieruchomościami rada gminy ustaliła bezprzetargową formę zbycia przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nadto wskazał, iż rada gminy nie posiada także żadnych kompetencji w zakresie określania ceny nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży oraz wysokości czynszu dzierżawnego. Kwestię te regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które kompetencje takie przyznają wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Ponadto - jak zaznaczył organ - przepisy o gospodarce nieruchomościami nie uprawniają rady gminy do określenia przesłanek rozwiązania umowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o uwzględnienie skargi, uznając, iż jest w całości uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności podjętej uchwały wykazała, iż zarzutom zawartym w skardze nie można odmówić słuszności, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy B. z dnia 8 [...] 2005 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy rozpocząć należy od przywołania treści art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (stanowiącym podstawę zaskarżonej uchwały) "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że na jego podstawie do właściwości rady gminy należy podejmowanie dwóch rodzajów uchwał, tzn.: - uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także - uchwał o wyrażeniu zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności do czasu określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu. Mając na uwadze podstawę prawną zaskarżonej uchwały, jej wyraźnie określony przedmiot oraz treść tej uchwały należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego w stosunku do konkretnej nieruchomość tj. działki nr [...] położonej w Woli C. oraz jej dzierżawcy. Ta cecha zaskarżonej uchwały nie pozwala na zakwalifikowanie jej do uchwał określających zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Słusznie wskazał organ nadzoru, iż zasady - z istoty pojęcia - regulują sposób załatwiania spraw danego rodzaju, mają więc uniwersalny charakter i dlatego nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym lub przedmiotowym - jak czyni to zaskarżona uchwała - gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych. Wyrażenie zgody na podjęcie konkretnie określonej czynności cywilnoprawnej w stosunku do skonkretyzowanych nieruchomości nie może być traktowane jako wytyczna czy dyrektywa wskazująca organowi wykonawczemu w sposób generalny przesłanki i sposób rozporządzenia. Z tych względów zasadnie Wojewoda przyjął, iż zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować jako uchwałę o wyrażeni zgody na dokonanie przez wójta czynności w sprawie majątkowej gminy przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Taka uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine ustawy o samorządzie gminnym o wyrażeniu zgodu na wydzierżawienie oraz zbycie przedmiotowej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Jednakże nawet takie zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały nie pozwala na uznanie jej za zgodną z prawem. W szczególności istotne jest to, iż rada gminy posiada kompetencję wyłącznie w zakresie "wyrażenia zgody" na określone rozporządzenie nieruchomością gruntową. Zatem rada gminy nie może zobowiązać wójta gminy do konkretnego działania polegającego na obciążaniu i zbywaniu nieruchomości gminnych. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Przeznaczenie zatem przez radę gminy konkretnej nieruchomości do wydzierżawienia oraz zbycia koliduje z ustawowym rozdziałem kompetencji, na mocy którego gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości należy do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny także art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego. Za naruszające przepisy prawa słusznie Wojewoda uznał także określenie bezprzetargowej formy zbycia przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie w tym zakresie organ odwołał się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta jednoznacznie określa sposób zawierania umowy, preferując w tym zakresie tryb przetargowy (art. 37 ust. 1 ustawy). Jednocześnie ustawa określa obligatoryjne i fakultatywne przypadki w których dopuszczalne jest odstąpienie od przetargowej formy nabycia nieruchomości (art. 37 ust. 2 i 3). Porównanie przywołanych powyżej przepisów z zapisami § 2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że również w tym zakresie uchwała narusza wskazane przepisy prawa. Słusznie organ nadzoru podniósł, iż rada gminy mogła wyrazić zgodę jedynie na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Ponadto nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego powołanie komisji do wyrażenia zgody na objęcie w dzierżawę przedmiotowej nieruchomości przez osobę wskazaną przez wójta gminy (§ 3 ust. 1 uchwały). Takie działania gminy podjęte bez podstawy prawnej, również stanowi bezpośrednią ingerencje w kompetencje wójta. W tym miejscu wskazać należy, iż akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być stanowione samoistnie, lecz wymagają ustawowej podstawy. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia takich aktów. Rada gminy ponadto nie posiada żadnych kompetencji do określenia ceny przedmiotowej nieruchomości, kwoty czynszu dzierżawnego oraz określenia warunków rozwiązania umowy dzierżawy. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, a przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej - cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3). Z przepisów tych wyraźnie zatem wynika, iż rada gminy nie posiada żadnych kompetencji do tworzenia regulacji w zakresie ceny. Również w zakresie określenia wysokości czynszu dzierżawnego rada gminy wkroczyła w nienaruszalne, przyznane ustawami kompetencje wójta gminy. Ustalenie przez radę gminy określonej, sztywnej stawki czynszu oznaczało w istocie wprowadzenie stawki urzędowej, do czego rada nie została uprawniona, gdyż stawki czynszu powinny być negocjowane przez strony stosunków cywilnoprawnych. Odnośnie zaś ustanowienia przez radę gminy przesłanek rozwiązania umowy dzierżawy, słusznie skarżący wskazał, iż rozliczenie należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina należy do sfery wykonawczej, a zatem do wyłącznej kompetencji wójta. Mając zatem na uwadze treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak i omówione przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień - kompetencji do wskazywania z kim w stosunku do jakiej nieruchomości dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 35/07 - LEX nr 398981). Rada Gminy B. podejmując zaskarżoną uchwałę nie dostrzegła, iż konstytucyjny podział na organy stanowiące i wykonawcze gminy uszczegółowiony w przepisach ustawy samorządowej, zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy. Przypisane ustawowo danemu organowi gminy kompetencje nie mogą więc być wykonywane przez inny organ gminy. Te zastrzeżone kompetencje do właściwości wójta nie mogą być realizowane przez radę gminy i odwrotnie chyba, że ustawa na to zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r., II SA/Wr 496/96 - LEX nr 41960). Usprawiedliwieniem wskazanego działania rady nie może być fakt, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy. Podsumowując, w świetle powyższych wskazań, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza prawo. Skutkuje to jej nieważnością. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Wskazać nadto należy, iż od wydania zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, minęły ponad trzy lata. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzeka w takiej sytuacji o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.