IV SA/Wa 248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. C., M. P., J. C., J. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. powołując się na przepis art. 66 § 3 kpa zwrócił wniosek złożony przez I. C., M. P., J. C., J. C. dotyczący wypłaty rekompensaty jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskujący w piśmie z dnia 12 listopada 2009 r. żądali od Ministra Skarbu wypłaty na rzecz każdego z nich rekompensaty z tytułu przejęcia przez państwo gruntów leśnych o łącznej powierzchni 702 ha, wchodzących w skład majątku W., położonego w gminie K., woj. [...], stanowiących w dacie przejęcia własność M. C. Żądanie zostało oparte o przepis art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051). Odnosząc się do tego żądania organ stwierdził, że przywołany przepis art. 7 cyt. ustawy nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty czy też sposób wypłaty. Stanowi on jedynie ogólną normę kreującą roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności gruntów leśnych. Odsyła wprawdzie do odrębnych przepisów, jednakże przepisy takie do chwili obecnej nie zostały uchwalone. Roszczenie spadkobierców byłych właścicieli przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej. Minister Skarbu nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym i na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu. Minister dokonuje wypłat odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą wypłaty jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy przyznający odszkodowanie i określający jego wysokość. Powołany przez wnioskujących przepis art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie może być podstawą dochodzenia roszczenia (rekompensaty). Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia są przepisy kodeksu cywilnego. Powołując się na wyrok WSA w sprawie I SAB/Wa 77/07 organ stwierdził, że w przypadku wniesienia przez osobę fizyczną żądania wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniosku. Przez ocenę procesową należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania i wydania decyzji (art. 19 i 27 kpa). Jeżeli żądanie strony zostało skierowane do organu niewłaściwego, organ winien podjąć czynności przewidziane w art. 65 i 66 kpa. W związku w powyższym przedmiotowy wniosek podlega zwróceniu. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I. C., M. P., J. C., J. C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucają naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., przepisów prawa materialnego i procesowego. Wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu zarzutów podnoszą, że organ naruszył zasadę legalizmu. Polska jest demokratycznym państwem prawa a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Prawem jest ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju a w szczególności jej art. 7. Organ nie może uchylać się od stosowania przepisów tej ustawy i odsyłać do sądów powszechnych na drogę kosztownego procesu cywilnego. Ustawa nie zawiera przepisu stanowiącego, że roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności lasów może być dochodzone przed sądem powszechnym a to oznacza, że organ odsyłając na drogę postępowania cywilnego naruszył zarówno Konstytucję jak również przepisy tej ustawy. Według skarżących niezasadne jest stanowisko organu, iż nie ma zasad według których należałoby ustalić wysokość rekompensaty i jej wypłatę. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do ustaw wywłaszczeniowych. Według art. 7, który został wskazany jako podstawa prawna "roszczenia zostaną zaspokojone" na podstawie odrębnych przepisów, tj. przepisów już istniejących a nie takich, które zostaną uchwalone. Żądanie wypłaty rekompensaty jest sprawą administracyjną a nie cywilną. Państwo mocą swego autorytetu pozbawiło własności bez odszkodowania. Istniejące przepisy (kpa i ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami) umożliwiają ustalenie i wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż podnoszą skarżący. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 66 § 3 kpa, co skutkuje jego uchyleniem jak również uchyleniem postanowienia utrzymanego nim w mocy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 66 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, ze jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m. in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Zatem przyjąć należy, ze organ aby mógł zastosować art. 66 § 3 kpa i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą do której przepisy kpc stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525). Skarżący w niniejszej sprawie wnieśli do Ministra Skarbu Państwa wniosek o odszkodowanie (rekompensatę) za lasy przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, należące uprzednio do A. C. – właściciela majątku W. położonego w gminie K., woj. [...]. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania oparli o przepis art. 7 w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 7 ustawy roszczenia osób fizycznych lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów) zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Z zapisu tego wynika okoliczność zagwarantowania przez ustawodawcę, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, w tym lasów, zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Uprawnione jest twierdzenie, że przepis ten w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów. Jedynym wskazaniem, jakie przepis zawiera jest określenie źródła finansowania rekompensaty, brak natomiast trybu procedowania w celu jej określenia. Przepis nie określa także konkretnego organu administracji publicznej właściwego w tych sprawach ani też sposobu wypłaty rekompensaty. Organ dokonując oceny żądania skarżących stwierdził, że przepis ten ma charakter normy ogólnej odsyłającej do przepisów odrębnych, które nie zostały dotychczas uchwalone. W konsekwencji, wobec braku regulacji prawnej, roszczenia wnioskodawców, według organu nie mogą być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej. Sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej ale sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny . Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organu, że aktualnie brak jest przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 7 ustawy, regulujących zasady ustalania i wypłaty rekompensat. Ten brak przepisów nie daje jednak podstaw do sformułowania tak daleko idącego poglądu, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Należy bowiem zważyć, że dopiero w przepisach odrębnych (których jest brak) ustawodawca określi, czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w postępowaniu administracyjnym czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ wadliwie w uzasadnieniu postanowienia utożsamił pojęcie "rekompensaty" z pojęciem "odszkodowanie". Ustawa, na którą skarżący powołują się we wniosku posługuje się pojęciem rekompensaty, zaś przepisy prawa cywilnego regulują instytucje odszkodowania. Gdyby ustawodawcy chodziło o odszkodowanie z pewnością nie posłużyłby się pojęciem rekompensaty. Skarżący pismo skierowane do organu zatytułowali: "Wniosek o odszkodowanie za lasy". W jego treści posługują się zamiennie pojęciem odszkodowanie i rekompensata. Powołują jednak jako podstawę prawną żądania przepis ustawy dotyczący rekompensaty. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że żądanie dotyczy rekompensaty a nie odszkodowania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Żądanie ustalenia odszkodowania jest niewątpliwie sprawą cywilną i należy do kompetencji sądu powszechnego. Ustalenie, że skarżący domagają się odszkodowania a nie rekompensaty uzasadnia wskazanie sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania wniosku. Za tym, że ustalenie i wypłata rekompensaty za przejecie mienia przez państwo może mieć w przyszłości charakter sprawy administracyjnej wskazuje fakt, ze ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) sprawy ustalania prawa do rekompensaty na określonych w ustawie warunkach przekazała na drogę postępowania administracyjnego. Należy nadto wskazać, ze ustawodawca odsyłając w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju do przepisów odrębnych, na podstawie których miały być zaspokojone roszczenia w formie rekompensaty, miał na względzie ustawę z dnia 7 marca 2001 r. o reprywatyzacji, która określała rodzaje świadczeń reprywatyzacyjnych przysługujących osobom fizycznym w związku z utratą własności nieruchomości przejętych przez państwo m. in. na podstawie dekretów PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Ustawa ta przewidywała drogę postępowania administracyjnego ale nie weszła do obrotu prawnego wobec zawetowania przez Prezydenta. Nie zostały dotychczas uchwalone nowe przepisy a to oznacza, jak słusznie stwierdził organ, że art. 7 cytowanej ustawy nie może być podstawą rozstrzygnięcia wniosku o rekompensatę. W tej sytuacji organ do którego wpłynął wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o ten przepis, powinien był takie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06 (Lex 394025) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Brak jest normy prawnej, która pozwalałaby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę własności nieruchomości, które weszły w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinno zostać umorzone. Zamiana stanu prawnego może nastąpić tylko na skutek działań ustawodawcy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.