II SA/Wr 259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E.N. i A.N. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W. oddala skargę. W dniu [...]r. Rada Miejska W. podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]) - uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W.. Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez E.N. i A.N., którzy w skardze wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza ich interes prawny w zakresie ograniczenia prawa własności do nieruchomości (działka nr 18/4 AM2 Obręb J.), poprzez przyjęcie rozwiązania dotyczącego nadmiernie planowanej szerokości drogi na wysokości obecnej ul. [...] we W.. Skarżący zaznaczyli, że rozstrzygnięcia planu w zakresie szerokości drogi oraz pasa zieleni ingerują na 6m szerokości w ich nieruchomości. W tej części nieruchomości skarżących znajduje się parking na samochód, śmietnik gospodarczy, kolektor słoneczny ogrzewający dom, a także szereg nasadzeń zieleni. Skarżący podkreślili, że na etapie przygotowywania planu w dniu 4 grudnia 2009r. - w terminie składania wniosków – wnieśli sprzeciw do planowanych rozwiązań planu. Rada Miejska W. podejmując przedmiotową uchwałę nie uwzględniła sprzeciwu, dlatego też w dniu 4 stycznia 2011r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 10 lutego 2011r. Rada podjęła uchwałę Nr [...], w której nie uwzględniła wezwania skarżących. Rozstrzygnięcie Rady Miasta nieuwzględniające wniosków skarżących powoduje ingerencję w Ich prawo własności (naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a to pociąga za sobą ciężkie naruszenie interesu prawnego, w konsekwencji bowiem skarżący zostaną pozbawieni znacznej części nieruchomości. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 11 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, natomiast Rada rozstrzygając w sprawie sprzeciwu oraz w sprawie wezwania do zaprzestania naruszania prawa podała lakoniczne uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości, wyjaśniając, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W. został opracowany na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. oraz zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r.. Dokumentacja prac planistycznych wykonana została według ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Plan miejscowy przeszedł całą wymaganą ustawowo procedurę formalno-prawną, w tym w szczególności: – dnia 10 marca 2008 r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta W. o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także o terminie składania wniosków do planu - do dnia 31 marca 2008r. (obwieszczenie było zamieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. przy placu [...], ul. [...] oraz ul. [...], a także na tablicach ogłoszeń Rady osiedla J.-J.-S.-O., co najmniej przez okres 21 dni); – w zarządzeniu nr 3188/08 z dnia 16 kwietnia 2008r. rozpatrzono wnioski złożone do planu w wyznaczonym przez Prezydenta W. terminie (Strona skarżąca nie złożyła wniosku do projektu planu); – dnia 19 czerwca 2008r. uzyskano pozytywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej; – dnia 2 października 2008r. wystąpiono o opinię do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który opinii nie przedstawił, co jest równoznaczne z pozytywnym zaopiniowaniem projektu planu; – dnia 9 kwietnia 2009 r. wystąpiono o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. i dnia 28 maja 2009r. uzyskano opinię pozytywną; – przeprowadzono procedurę uzgadniania z instytucjami i organami właściwymi do wydawania uzgodnień; – dnia 15 października 2009r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta W. o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego W. w Biurze Rozwoju Wrocławia przy ul. [...] oraz na stronie internetowej pod adresem [...], w terminie od 22 października do 20 listopada 2009 r., a także o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 10 listopada 2009r. w siedzibie Urzędu Miejskiego W. przy pl. [...] oraz o możliwości składania uwag do planu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 4 grudnia 2009 r. (obwieszczenia i ogłoszenia były zamieszczone w odpowiednich miejscach co najmniej w okresie od 15 października do 4 grudnia 2009 r.; – uwagi złożone do projektu planu rozpatrzono zarządzeniem Prezydenta W. nr [..]. z dnia 15 grudnia 2009 r.; – plan został przyjęty na sesji Rady Miejskiej W. w dniu [...]r. uchwałą nr [...], a następnie przekazany wraz z dokumentacją planistyczną do Wojewody D. w celu zbadania zgodności z przepisami prawnymi; – uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Strona przeciwna wskazała także, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W., zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - położony jest w zespole urbanistycznym sielskim J.-J. i w niewielkiej części w zespole urbanistycznym zielonym K.R.. Najważniejszym elementem struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych sielskich są osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zespołów urbanistycznych zielonych: parki, skwery, parki leśne, kompleksy leśne, zieleń o wysokich walorach ekologicznych, zieleń izolacyjna i błonia. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stworzyło warunki dla realizacji polityki przestrzennej dla tej części miasta sformułowanej w Studium, a mianowicie dla rozwoju osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Obszar objęty planem był prawie nie zabudowany - obejmował pola uprawne i sady oraz zabudowę zlokalizowaną wyłącznie wzdłuż ulicy [...] i częściowo przy ulicach [...], [...] i [...]. Istniejące zabudowania, z wyjątkiem tych przy ulicy [...], stanowią inwestycje zrealizowane w większości w ciągu ostatnich kilku lat na gruntach rolnych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanych w trybie rolnym. Dojazd do w/w domów odbywa się drogami polnymi nie utwardzonymi i nie wyposażonymi w sieci infrastruktury technicznej. W związku z powyższym w celu zapewnienia odpowiednich warunków dla rozwoju nowego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, które docelowo mogłoby obejmować ponad 300 domów, niezbędne było zdaniem organu - zaprojektowanie układu komunikacyjnego dróg publicznych i wewnętrznych obsługujących ruch lokalny i stanowiących dojazd do poszczególnych działek budowlanych. Z uwagi na wielkość projektowanego osiedla niezbędne było wytyczenie ulic w układzie hierarchicznym, w celu lepszej organizację ruchu i lepszej orientacji w przestrzeni. W tym celu zaprojektowano ulice lokalne stanowiące główne osie kompozycyjne osiedla oraz ulice o niższej klasie technicznej - dojazdowe i drogi wewnętrzne. Zapisy planu ustanowiły regulacje prawne, które poprzez wyznaczone wskaźniki i parametry dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozwolą w ocenie organu na zainwestowanie w przyszłości tych terenów tak, aby mieszkańcy osiedla mieli dogodne warunki do życia (w tym dostęp do dróg publicznych, sieci infrastruktury technicznej, usług i terenów zielonych), a osiedle odznaczało się ładem przestrzennym. Jednym z celów planu – jak wskazała dalej strona przeciwna - było również objęcie kontroli nad postępującym, chaotycznym rozprzestrzenianiem się zabudowy realizowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które wydawane są na podstawie analizy wyłącznie najbliższego sąsiedztwa a nie uwzględniają potrzeby kształtowania uporządkowanej struktury funkcjonalno-przestrzennej w większej skali w tym konieczności zapewnienia hierarchicznie ukształtowanego układu nowych dróg publicznych powiązanych z istniejącą infrastrukturą drogową. Uchwalenie planu miejscowego dało możliwość uregulowania struktury funkcjonalnej i przestrzennej nowoprojektowanego osiedla, tak aby tworzyło dobrze funkcjonującą spójną całość. Strona przeciwna podkreśliła, że nieruchomość należąca do strony skarżącej została zagospodarowana, jak wszystkie sąsiednie zabudowane nieruchomości - bez planu miejscowego. Podziały nieruchomości, dla których wydawane były decyzje administracyjne dokonywane były w oparciu o podziały rolne. Decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce skarżących nie uwzględniała potrzeby zapewnienia działkom odpowiedniego i możliwie bezpośredniego dostępu do dróg publicznych, w związku z czym obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości odbywa się w chwili obecnej poprzez działkę gminną o szerokości 4 m nie będącą nawet drogą publiczną. Taka szerokość drogi nie daje zdaniem organu nawet możliwości minięcia się dwóch samochodów, stąd sytuacja ta wymagała uporządkowania i zaprojektowania układu dróg publicznych, zwłaszcza, że do Urzędu Miejskiego Wrocławia regularnie wpływały nowe wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z powyższym w planie miejscowym wyznaczono nowy system dróg. Jego układ stanowiący szkielet kompozycyjny osiedla był zdeterminowany przez gęsty ortogonalny układ podziałów własnościowych. Główną osią kompozycyjną stała się aleja oznaczona symbolem 1KDL, która przebiega po południowej stronie nieruchomości skarżących, i która na kierunku równoleżnikowym łączy ul. [...] z ul. [...], wykorzystując tym samym istniejącą polną drogę. Aleja 1KDL ma swoją kontynuację w opracowywanym obecnie projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W., gdzie ulica ze szpalerami drzew także stanowi rdzeń kompozycyjny układu ulicznego i funkcjonalnie centralną część osiedla ze względu na przeznaczenie okolicznych działek pod działalność usługową. Ulica 1KDL jest drogą publiczną, która musi spełniać wymogi określone rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 maja 1999 r.). Zgodnie z § 6 w/w rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, natomiast w § 7 ust. 1 określono minimalne szerokości ulic w liniach rozgraniczających w zależności od klasy ulicy, gdzie dla ulicy lokalnej przyjęto minimalną szerokość wynoszącą 12 m. Ustęp 3 z kolei stanowi, że szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Ulica lokalna 1KDL ustalona w planie ma szerokość 21 m w liniach rozgraniczających, gdyż w jej pasie drogowym zaprojektowano podwójny szpaler drzew. Takie parametry ulicy przyjęte w planie były zgodne z zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia 17 września 2007 r. w sprawie zasad i trybu opracowywania koncepcji drogowych oraz wprowadzenia katalogu przekrojów ulic wraz ze strefowaniem podziemnej infrastruktury technicznej, dla ulic wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (załączono kserokopię załącznika graficznego do w/w zarządzenia przedstawiającego przekrój ulicy klasy lokalnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - typ ulicy alejowej). Ponadto w umieszczonych w Studium "kierunkach zagospodarowania przestrzennego" w ramach rozdziału 1.3 "System transportowy" zawarto zalecenie "należy dążyć do stworzenia wysokiej jakości kompozycji przestrzennej wnętrz urbanistycznych ulic układu podstawowego. Dotyczy to w szczególności ulic tworzących szkielet funkcjonowania układu ulicznego, a także tych, które w sposób szczególny przyczyniają się do kreowania struktur funkcjonalno-przestrzennych. Tę wysoką jakość należy realizować poprzez "wprowadzenie szpalerów drzew i nadanie ulicy charakteru alejowego". Zaprojektowanie alei 1KDL jest realizacją polityki przestrzennej zawartej w Studium. Zdaniem organu, skarżący sugerując, że obecna "droga" o szerokości 4 m jest wystarczającą drogą na potrzeby okolicznych mieszkańców nie biorą pod uwagę, że docelowo w obszarze planu ma się znajdować około 300 budynków a nie kilka, jak to ma miejsce obecnie. W związku z powyższym, niezasadny jest zarzut strony skarżącej, że ulica 1KDL ma "nadmierną szerokość" oraz że sposób jej zaprojektowania jest "bezzasadny i bezcelowy". Sposób usytuowania w planie drogi wynika z uwarunkowań własnościowych, zagospodarowania terenów, przez które ta droga przebiega oraz konieczności w miarę możliwości równego traktowania podmiotów. Z uwagi na fakt, że po obu stronach nieruchomości gminnej (działki nr 8), wykorzystywanej na dojazd do nieruchomości strony skarżącej, położone są wyłącznie działki prywatne, poszerzenie na ulicę lokalną (1KDL) następowało w miarę możliwości po obu stronach tak, aby wypełniła się idea możliwie równego traktowania w stosunku do wszystkich właścicieli. Biorąc pod uwagę, iż część działek po północnej stronie polnej drogi - działki gminnej została już zabudowana, poszerzenia drogi dokonano w znacznej części na tereny jeszcze nie zabudowane. Droga 1KDL, mająca stanowić główną oś kompozycyjną i funkcjonalną dla nowoprojektowanych osiedli Jerzmanowa i Jarnołtowa, została zaprojektowana tak, by w jej pasie po obu stronach jezdni można było umieścić szpalery drzew. Realizacja takiego założenia wymagała wytyczenia w planie terenu o szerokości 21 m w liniach rozgraniczających. Ponieważ istniejąca droga gminna ma jedynie 4 metry, niezbędne było poszerzenie jej o dodatkowe 17 m. Na stronę północną, w tym na działkę strony skarżącej i sąsiednie działki poszerzono drogę o 6 m z uwagi na znajdujące się na nich budynki, natomiast w kierunku południowym poszerzono drogę o 11 m. W dalszym biegu drogi 1KDL na odcinku, na którym nie sąsiadują z nią działki zabudowane, w miarę możliwości technicznych i kompozycyjnych drogę poszerzono symetrycznie względem jej osi, czyli o 8,5 m po obu stronach. Ponadto strona przeciwna wskazała, że rozwiązanie układu komunikacyjnego dróg publicznych w przedmiotowym planie zostało przyjęte po wnikliwej analizie lokalnych uwarunkowań przestrzennych, społecznych, kompozycyjnych oraz formalno-prawnych i zdaniem strony przeciwnej jest optymalnym kompromisem pomiędzy interesem publicznym oraz interesami indywidualnymi, w tym interesem strony skarżącej. Skarżący w uwadze złożonej do projektu planu używa pojęcia "planowanej inwestycji", a zaplanowana droga nie stanowi jeszcze zaplanowanej inwestycji. Plan miejscowy bowiem określa linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, dopuszczalne przeznaczenie na tych terenach oraz zasady ich zagospodarowania, natomiast nie ma charakteru realizacyjnego. Plan stanowi jedynie podstawę prawną dla realizacji inwestycji w przyszłości i w żaden sposób nie określa horyzontu czasowego jej realizacji ani szczegółowych rozwiązań budowlanych, ani kwot i źródeł finansowania inwestycji. Argument, że tryb postępowania proceduralnego prowadzonego w trakcie sporządzania projektu planu stoi w sprzeczności z obowiązującymi wymogami formalnymi, nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym porządku prawnym. Strona skarżąca bezpodstawnie uznała, że winna być powiadomiona osobiście przez Urząd o rozwiązaniach projektu planu oraz o etapach jego sporządzania, gdy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje takiej procedury. Wszystkie wymogi proceduralne określone w/w ustawą w trakcie sporządzania projektu zostały spełnione, co zostało potwierdzone w procedurze sprawdzania zgodności ustaleń planu z przepisami prawa przeprowadzonej przez Wojewodę D.. Zdaniem organu, procedura sporządzania projektu planu była przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 6 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Droga 1KDL została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami art.15, gdzie w ust. 2 jest mowa o tym, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in.: – przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, – szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, – zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, oraz w zależności od potrzeb m.in. granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W procesie podejmowania decyzji projektowych o przeznaczeniu w planie miejscowym danego obszaru pod inwestycję celu publicznego często występują konflikty interesów pomiędzy interesem publicznym i interesami prywatnym a rozwiązanie, które pogodziłoby wszystkie interesy, w takich przypadkach zazwyczaj nie istnieje. Dlatego rozwiązania przyjęte w projektach planów miejscowych mogą być w odczuciu jednych właścicieli korzystne, a w odczuciu innych niekorzystne lub wręcz krzywdzące. W sytuacjach, w których w wyniku podjętych decyzji projektowych konflikt interesów nie może zostać rozwiązany, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 1 określiła możliwości zadośćuczynienia osobom nieusatysfakcjonowanym. Organ podkreślił przy tym, że inwestycja zrealizowana przez stronę skarżącą była wzięta pod uwagę w procesie projektowania. Wszystkie projektowane drogi w obrębie skrzyżowań mają wyznaczone narożne ścięcia spełniające wymogi dla trójkąta widoczności na skrzyżowaniu, a w przypadku działki strony skarżącej nie został on wprowadzony, aby nie utrudniać wjazdu do garażu i ograniczyć do minimum ingerencję w nieruchomość. Ponadto granica terenu przeznaczonego pod drogę lokalną przebiega przy istniejącym garażu, zatem garaż nie będzie naruszony w przypadku realizacji inwestycji drogowej. Kwestia konieczności przeniesienia składu drewna, paneli słonecznych i pojemnika na odpadki może być przedmiotem odrębnych rozmów właścicieli z inwestorem realizującym w przyszłości inwestycję drogową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W.. Niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz z art. 3 ust. 1, art.14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwaną dalej u.p.z.p. I tak w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Zaskarżenie zaś uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm./, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji, Sąd na wstępie zobligowany był do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący E.N. i A.N. przed dokonaniem tej czynności wezwali Radę Miejską we W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji E. i A.N. do zaskarżenia spornej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W., ingeruje w uprawnienia właścicielskie E. i A.N. odnośnie działki oznaczonej nr 18/4 objętej miejscowym planem, co daje skarżącym podstawę (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego Jednakże w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym - może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2). Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Oznacza to tyle, że ocena kwestionowanej uchwały może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest bowiem od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Podkreślić w tym miejscu należy, prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /art.1 Protokołu I/. Nie oznacza to jednak, że jest ono prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednakże na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jednakże ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest w/w ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005r., sygn.akt II OSK 183/05, niepublik./. Również art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W świetle powyższego i mając na uwadze cyt. wyżej przepis art. 3 ust.1 w związku z art.20 ust.1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że plany zagospodarowania przestrzennego, będące prawem miejscowym, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Istotne jest także i to, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach określonych postanowieniami art. 15 u.p.z.p., oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy bowiem pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach - koncepcji autorskiej. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Niesporne jest w sprawie, jak to już wyżej Sąd zauważył, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] we W. (działka nr 18/4 AM2 Obręb J.) - znajdującej się w obszarze objętym kwestionowanym przez Nich planem miejscowym. Jednakże wprowadzenie ustaleniami planu określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżących, pozostaje w ocenie Sądu w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.. Posiadane przez Gminę W. władztwo planistyczne /art.3 ust.1 i art.4 ust.1 u.p.z.p./, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, uwzględniając przy tym aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności - wbrew zarzutom skargi – w świetle materiałów w sprawie nie zostało nadużyte, stąd skarga nie mogła zostać uwzględniona. W ocenie Sądu poszerzenie ul. [...] mieści się w tzw. władztwie planistycznym, które przysługuje gminie, a nadto jak trafnie podnosi organ, w niniejszej sprawie musiały być respektowane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz.430/, a w szczególności postanowienia § 7 odnoszące się do szerokości drogi odpowiedniej klasy. Planowane bowiem poszerzenie drogi publicznej oznaczone w planie symbolem 1KDL /ul. [...]/ z dotychczasowej drogi o szerokości 4m na planowaną ulicę o alejowym charakterze szerokości 21 m, nie stanowi nadużycia prawa przez Radę Miejską W.. Planowane poszerzenie drogi publicznej kosztem części działki skarżących /ale również i innych właścicieli nieruchomości/ - nie narusza bowiem obiektywnego porządku prawnego. Wskazać należy, że organ gminy w odpowiedzi na skargę wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił potrzebę wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanych zapisów, a także zasadnie skutkami planu Rada Miejska W. obciążyła innych właścicieli nieruchomości, nie tylko więc skarżących. Podkreślić należy, że w przypadku działki nr 18/4 stanowiącej własność skarżących, planowane w przyszłości zajęcie gruntu pod gminną drogę publiczną zostało należycie rozważone przez organ gminy, a to z tej chociażby przyczyny, że poszerzenie ulicy [...] na wysokości przedmiotowej działki 18/4 odbyło się w znacznie większym wymiarze w kierunku południowym, czyli w stronę przeciwną do działki skarżących i wynosi 11 metrów, gdy zaś względem działki skarżących wielkość ta wynosi 6 metrów. Natomiast w dalszym biegu drogi 1KDL na odcinku, na którym nie sąsiadują z nią działki zabudowane, planowaną drogę poszerzono symetrycznie względem jej osi, czyli o 8,5 metra po obu stronach. Przywołane wyżej porównanie szerokości pasa gruntu pod poszerzenie ulicy [...] po obu jej stronach wypada zatem dla nieruchomości skarżących znacznie korzystniej niż dla innych właścicieli nieruchomości. Istotne w sprawie jest także i to, że w tak dużej aglomeracji miejskiej jaką jest W., w miarę rozwoju miasta /w tym wypadku dużego osiedla / muszą powstawać nowe drogi lub istniejące drogi należy poszerzać, tak aby obsługa komunikacyjna osiedli mieszkaniowych odbywała się w sposób funkcjonalny i bezpieczny. Mając na uwadze powyższe, jak i to, że planowana droga 1KDL pozostaje w zgodzie z zapisami Studium oraz że stanowi główną oś kompozycyjną i funkcjonalną dla nowoprojektowanych osiedli J. i J., mając swoją kontynuację w opracowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W., nie można przyjąć wbrew zarzutom skargi, by naruszenie własności skarżących zapisami kwestionowanego planu w zakresie działki nr 18/4 naruszało prawo. Prawo własności można ograniczyć ze względu na ważną wartość mocniej chronioną /tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo/. Wartością wyżej chronioną /art.21 ust.2 Konstytucji RP/ jest niewątpliwie interes publiczny /cele publiczne/., a nie subiektywny interes skarżących. Podkreślić należy, że w art.6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz.651/ celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. innymi " wydzielenie gruntów pod drogi publiczne...". Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko jak ma to miejsce w niniejszej sprawie grunty będące własnością gminy, lecz także może przeznaczyć na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem /por. wyrok NSA z 3 listopada 1999r., sygn.akt IV S.A. 1678/98, LEX nr 48263/. Nadto wskazać należy, że Sąd nie stwierdził, aby postanowienia skarżonego planu podjęte zostały z naruszeniem o którym jest mowa w art.28 ust.1 u.p.z.p., w myśl którego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, że z dokumentacji planistycznej niewątpliwie wynika, iż zaskarżona przez E. i A.N. uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 17 u.p.z.p.. I tak w dniu 10 marca 2008r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta W. o podjęciu przez Radę Miejską W. uchwały Nr [...] z dnia 5 października 2006r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego J.-J. we W., a także o terminie składania wniosków do w/w planu - do dnia 31 marca 2008r. (obwieszczenie było zamieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. przy placu [...], ul. [...] oraz ul. [...], a także na tablicach ogłoszeń Rady osiedla J.-J.-S.-O., co najmniej przez okres 21 dni). Tym samym wypełniono normę zawartą w powołanym art. 17 ust. 1 u.p.z.p.. Także wymóg z art. 17 ust. 2 u.p.z.p. został spełniony. Jak wynika z dokumentacji planistycznej pismem z dnia 6 lipca 2007r. zawiadomiono odpowiednie instytucje i właściwe organy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, przesyłając uchwałę Nr [...] i rysunek z granicami planu celem jej zaopiniowania. W toku postępowania planistycznego zostało złożonych 7 wniosków, które zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta W. z dnia 16 kwietnia 2008r. nr [...] /Skarżący nie złożyli wniosku do projektu planu/. Została sporządzona - w myśl art. 17 ust. 4 u.p.z.p. - prognoza oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 ust. 5 u.p.z.p.). Projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony przez odpowiednie organy w myśl art. 17 ust. 6 i 7 u.p.z.p.., w tym m.in. w dniu 19 czerwca 2008r. uzyskano pozytywną opinię o projekcie planu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej we W., czym wypełniono przepis art. 17 ust. 6 pkt a u.p.z.p.. W dniu 2 października 2008r. wystąpiono o opinię do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zaś w dniu 9 kwietnia 2009r. wystąpiono o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia 31 września 2008r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 5,31 ha gruntów rolnych klasy III położonych na terenie miasta Wrocławia, obręb Jerzmanowo przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zieleń oraz komunikację. Tym samym spełniono wymóg z art. 17 ust. 8 u.p.z.p.. W dniu 15 października 2009r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta W. o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego W. w Biurze Rozwoju W. przy ul. [...] oraz na stronie internetowej, w terminie od 22 października do 20 listopada 2009 r., a także o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 10 listopada 2009r. w siedzibie Urzędu Miejskiego W. przy pl. [...] oraz o wnoszeniu – zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. - uwag do planu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 4 grudnia 2009 r. (obwieszczenia i ogłoszenia były zamieszczone w odpowiednich miejscach co najmniej w okresie od 15 października do 4 grudnia 2009r.). Tym samym zostały wypełnione czynności wymagane przepisem art. 17 ust. 10-11 u.p.z.p.. Wniesione uwagi do projektu przedmiotowego planu, w tym uwaga wniesiona przez E. i A.N. kwestionująca zapisy § 19 tegoż planu, zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta W. nr [...] z dnia 15 grudnia 2009r.. Plan został uchwalony na sesji Rady Miejskiej W. w dniu [...]r. podjętą uchwałą Nr [...]. Uchwała ta wraz z m. innymi z załącznikiem nr 3 – Rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu /w tym nie uwzględnienie wniesionej przez skarżących w/w uwagi/, przekazana została do Wojewody D.. Następnie uchwała ta została ogłoszona w Dz.Urz. Województwa D. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie organ gminy dopełnił wszelkich wymogów wynikających z procedury planistycznej, nie naruszając także powołanego w skardze przepisu art. 11 k.p.a., jako, że procedura planistyczna uregulowana w u.p.z.p. jest szczególną regulacją, co oznacza, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają w tej procedurze ograniczone zastosowanie. Odnosząc się nadto do zarzutu skargi w zakresie niekompatybilności, a wręcz sprzeczności uchwalonego planu miejscowego z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi wydanymi dla skarżących, a to decyzji Prezydenta W. z dnia z dnia 7 lutego 2001r., Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę siedliska, decyzji Prezydenta W. z dnia 31 grudnia 2001r., Nr [...] - pozwolenie na budowę siedliska, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 18 lutego 1010r., Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie siedliska składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego, stwierdzić należy, iż zarzut ten w świetle przepisu art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Według tego przepisu, w przypadku gdy uchwalono dla określonego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (na terenie objętym planem), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego, bowiem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" poprzez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak więc strona dysponująca ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jest w pełni uprawniona do jej wykonywania mimo, że obowiązuje już plan miejscowy wprowadzający odmienne nieco rozwiązania w zakresie przeznaczenia terenu. Służy to przede wszystkim ochronie praw nabytych z ostatecznej decyzji administracyjnej. W przypadku natomiast przystąpienia w przyszłości przez właściciela drogi do jej rozbudowy zgodnie z obowiązującym planem, gwarancje prawne dla właściciela nieruchomości zajętej pod inwestycje zapewnia przepis art. 36 u.p.z.p., zgodnie z którym /ust.1/ - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. W myśl zaś ust.2 tegoż art.36, realizacja w/w roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Podkreślenia wymaga również to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z powszechnie obowiązującym prawem podejmowanych uchwał. Dlatego też Sąd dokonujący badania zaskarżonej uchwały, nie może oceniać dlaczego Rada Miejska W. zadecydowała o takim a nie innym rozwiązaniu planistycznym na wysokości działki skarżącej. Jednakże logiczne i spójne wyjaśnienie w tym zakresie zawiera odpowiedź na skargę. Reasumując należy stwierdzić, że dopiero przyjęcie w planie miejscowym konkretnego rozwiązania przestrzennego, które stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami materialnoprawnymi, bądź gdy zostało przyjęte z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, powoduje, że plan ten ( w całości lub części) winien być wyeliminowany z obrotu prawnego ( art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie, jak to już wyżej Sąd zauważył - taka okoliczność nie ma miejsca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sad skargę oddalił.