II SA/Wr 289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E.L.-G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki A oraz Stowarzyszenia B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., Nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku Spółki A z dnia 7 lutego 2007r. – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB w Z.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 7 lutego 2007r. Spółka A wniosła do PINB w Z. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu przy ul. [...] w Z.. W związku z brakiem działań organu l instancji w powyższej sprawie, Spółka złożyła skargę na jego bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2010r., sygn. akt II SAB/Wr 10/10/ zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do załatwienia w/w sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do siedziby PINB w dniu 20 sierpnia 2010 r.. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. Spółka A wezwała organ l instancji do wykonania wyroku Sądu i rozpatrzenia wniosku z dnia 7 lutego 2007r.. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] - PINB w Z. w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku Spółki A z dnia 7 lutego 2007r.. Od powyższej decyzji odwołała się Spółka A oraz Stowarzyszenie B, wskazując m.innymi na błędne zastosowanie przepisu art. 149 § 3 k.p.a.. WINB we W. stwierdził, że odwołania zasługują w całości na uwzględnienie, jako, że decyzja organu I instancji - jak słusznie zauważyły strony, została wydana z naruszeniem przepisu art. 149 § 3 k.p.a., który może być stosowany jedynie w wypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.. Pisma z dnia 7 lutego 2007r. nie można zakwalifikować jako wniosku o wznowienie postępowania, bowiem strona nie żądała wznowienia postępowania, lecz jego wszczęcia i nie powołuje jakiegokolwiek przepisu dotyczącego trybu wznowienia postępowania. W związku z powyższym brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do zastosowania w sprawie wniosku strony przepisu art. 149 § 3 k.p.a., co zaś przesądza o wadliwości decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego organ II instancji zauważył, że pozostaje w błędzie organ stopnia powiatowego twierdząc, że sprawa samowolnej budowy hotelu przy ul. [...] w Z. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją o znaku [...] z dnia 14 sierpnia 2003r.. Już pobieżna analiza przekazanych, szczątkowych akt zgromadzonych w postępowaniu zakończonym w/w rozstrzygnięciem wskazuje – zdaniem organu - że dotyczyło ono wyłącznie robót ziemnych związanych z wykonaniem inwentaryzacji piwnic po spalonym młynie przy ul. [...] w Z. i tylko takie prace budowlane mogła kontynuować E.L.-G. po otrzymaniu decyzji z dnia 14 sierpnia 2003r. o pozwoleniu na wznowienie robót. Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 18 lutego 2005 r., Nr [...] Starosta Z. odmówił inwestorce zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku hotelu z częścią gastronomiczną, przewidzianego do realizacji na działce nr 81/5, 81/7, 81/5 i 81/8 w Z. przy ul. [...], którą to decyzję Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzją z dnia 8 kwietnia 2005 r., Nr [...] (z akt sprawy nie wynika, czy E.L.-G. ponownie starała się po wydaniu w/w decyzji o uzyskanie pozwolenia na budowę). Jeśli więc - jak wskazywała we wniosku z dnia 7 lutego 2007r. Spółka A - w przedmiotowym miejscu wybudowane zostały samowolnie dwie kondygnacje hotelu z restauracją, to w ocenie organu odwoławczego mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W skardze na powyższą decyzję E.L.-G. zarzuciła naruszenie: 1. przepisów art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w ten sposób, że organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego. 2. przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 3. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła ponadto, że podczas wykonywania przez nią robót polegających na usuwaniu gruzu z zasypanych piwnic spalonego (1969r.) budynku Młyna przy ul. [...] w Z. powstała konieczność zabezpieczenia tego obiektu. Realizując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 8 maja 2003 r., w oparciu o przygotowaną dokumentację – skarżąca dokonała zabezpieczenia w sposób uwzględniający specyfikę obiektu i wymagania konstrukcyjne. Fakt zabezpieczenia został stwierdzony zarówno przez organ nadzoru budowlanego jak i wojewódzkiego konserwatora zabytków. Od momentu zabezpieczenia, tj. od roku 2004 skarżąca nie wykonuje tam żadnych robót budowlanych. Obiekt jest nieużytkowany, nie ma faktycznej możliwości jego użytkowania. Do czasu uregulowania spraw własnościowych skarżąca nie planuje jego przebudowy czy też remontu. Kontrole przeprowadzane przez PINB w Z. jak i wojewódzkiego konserwatora zabytków potwierdzają ten stan. Skargi i donosy firmy Spółki A w tej sprawie zawierają – zdaniem skarżącej - ewidentną nieprawdę i manipulację faktami. Zupełnym nieporozumieniem i czymś niezrozumiałym jest jakoby wykonano dwie kondygnacje hotelu z restauracją, co ciągle powtarzane jest w skargach Spółki A, a co nie ma żadnego odzwierciedlenia w faktach. W związku z powyższym - zdaniem skarżącej - nie do zaakceptowania jest rozstrzygnięcie WINB z dnia 2 marca 2011 r., jak i jego uzasadnienie. Pomija ono całkowicie obiektywne ustalenia dokonane zarówno przez organ I instancji jak i konserwatora zabytków. Te ustalenia to fakty, przeciwko którym Spółka A nie przedłożył żadnego dowodu, a jedynie swoje niezrozumiałe rozważania dotyczące istnienia dwóch kondygnacji hotelu z restauracją. Organ odwoławczy dysponował zatem w pełni zgromadzonym materiałem dowodowym pozwalającym na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i orzeczenie co do istoty sprawy. Nie skorzystanie przez niego z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uchybieniem, które uzasadnia uchylenie tej decyzji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a. sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy zapadłe rozstrzygnięcie WINB za w pełni zasadne. Niesporne jest w sprawie, że organ I instancji opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku Spółki A z dnia 7 lutego 2007r. powołując się na przepis art.149 § 3 k.p.a. i stwierdzając, że sprawy z przedmiotowego wniosku Spółki zostały rozpatrzone w roku 2003 i zakończone prawomocną decyzją z dnia 18 sierpnia 2003r., znak [...], w której w sentencji napisano: "udzielam pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia 05.03.2003 roku, robót przy wykonywaniu robót polegających na odkryciu zasypanych piwnic budynku po starym młynie zlokalizowanym w Z. przy ul. [...] przez Panią E.L.-G. zam. w Z. przy ul. [...].". W pełni należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 149 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. o wznowienie postępowanie. Niewątpliwe zaś jest w sprawie, że w powołanym wyżej piśmie datowanym na dzień 7 lutego 2007r. /wpływ do organu 9 lutego 2007r./ - Spółka A nie wnosiła o wszczęcie tego nadzwyczajnego postępowania. Zatem już tylko ta okoliczność uzasadniała zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i na jego podstawie uchylenie w/w decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Niezależnie od powyższego, kluczową okolicznością, jak trafnie zauważył organ odwoławczy ma zapadły w dniu 5 maja 2010r. przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wyrok w sprawie oznaczonej sygn.akt II SAB/Wr 10/10 a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2007r., sygn.akt II S.A./Wr 572/07. I tak w w/w sprawie oznaczonej sygn.akt II S.A./Wr 572/07, gdzie stroną skarżącą była Spółka A, zaś uczestnikiem postępowania E.L.-G., Sąd w uzasadnieniu zapadłego wyroku stwierdził, cyt.: " ... kwestie wykonania robót budowlanych wymienionych w piśmie skarżącej Spółki z dnia 7 lutego 2007r. /t.j. wykonanie żelbetowych stropów, słupów, klatki schodowej, szybu windowego oraz ścian stanowiących w sumie dwie kondygnacje budynku/ powinny być przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na skutek żądania Spółki zawartego w ww. podaniu. Dodatkowo zauważyć należy, że w przywołanym piśmie strona skarżąca jednoznacznie wniosła o wszczęcie procedury przewidzianej dla robót wykonywanych bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę. Ponieważ – z podanych wyżej przyczyn - nie było to możliwe w ramach niniejszego postępowania, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był - uwzględniając, że wniosek ten pochodził od strony - do wszczęcia odrębnego postępowania, zgodnego z żądaniem legitymowanego podmiotu.". Z kolei w zapadłym w/w wyroku z dnia 5 maja 2010r.,sygn. akt II SAB/Wr 10/10/, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu potwierdził bezczynność organu I instancji w przedmiocie rozpoznania wniosku - podania Spółki z dnia 7 lutego 2007r., zobowiązując tym samym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do załatwienia sprawy z tegoż wniosku w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami. Na uwagę zasługuje przy tym stwierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu tegoż wyroku, że, cyt.: " w nin.sprawie nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w dniu 9 lutego 2007r. na żądanie skarżącego". Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Jak podkreślono w doktrynie, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania dotyczące dalszego postępowania są konsekwencją przyjętej przez sąd oceny prawnej i określają sposób działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, a ich celem jest nie tylko uniknięcie uprzednio popełnionych błędów, ale również wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s.345). Zważywszy na powyższe, stwierdzić należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone tak w w/w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2007r., sygn.akt II S.A./Wr 572/07, jak i wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010r., sygn.akt II SAB/Wr 10/10 – nie zostały wyłączone, zatem niewątpliwie orzekające w niniejszej sprawie organy związane były tymi wyrokami. Wskazać przy tym również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma podwójny charakter - nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy /por. wyrok NSA z 8 stycznia 2010r., sygn.akt II FSK 1365/08, LEX nr 558897/. Mając na uwadze fakt, że stanowisko Sądu wyrażone w opisanych wyżej wyrokach było jednoznaczne co do wszczęcia postępowania z dniem 9 lutego 2007r. /dzień złożenia w organie pisma-podania Spółki A z dnia 7 lutego 2007r./, rzeczą organu I instancji było w tej sytuacji podporządkowanie się wytycznym Sądu, poprzez przeprowadzenie postępowanie w przedmiocie zgłoszonego przez Spółkę żądania i wydanie stosownego orzeczenia. W okolicznościach tej sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za w pełni prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia. W sytuacji zaś, gdy organ II instancji stwierdzi, że decyzja organu I instancji /jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie/ jest wadliwa, obowiązany jest wydać decyzję uchylająca taką decyzję, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy uznać za bezpodstawny zarzut naruszenia przepisów art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. z tego to powodu, że organ II instancji ma ograniczone kompetencje do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. "Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie była konieczność przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy w istocie w całości (wbrew twierdzeniu skarżącej, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części) postępowania wyjaśniającego, bowiem organ I instancji błędnie zakwalifikował wniosek wszczynający postępowanie, a który decyduje o tym co jest przedmiotem postępowania administracyjnego zgodnie z wolą wnioskodawcy. Również zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem zauważyć, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchylił decyzję organu I instancji przede wszystkim z powodów proceduralnych, tj. przyjęcie przez PINB, że w sprawie mamy do czynienia ze wznowieniem postępowania, w sytuacji gdy wniosku o wznowienie Spółka nie składała, stąd orzekanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie mogło mieć miejsca. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi E.L.-G. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.