I OSK 2217/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 211/11 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 211/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. J. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o: - uznaniu T. J. za osobę bezrobotną z dniem [...] grudnia 2010 r., - odmowie przyznania T. J. prawa do zasiłku. Prezydent uznał, że w dniu rejestracji wnioskodawca spełniał warunki uznania za osobę bezrobotną. Natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Ustalenie to stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu T. J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w tym zakresie orzeczenie o przyznaniu przedmiotowego zasiłku. Podniósł, że jest czynny zawodowo od 44 lat i przez cały ten okres od należnego wynagrodzenia były odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Pierwsze zatrudnienie podjął w 1966 r., a ostatnią czynnością zawodową było zawieszenie w czerwcu 2010 r. działalności gospodarczej i jej ostateczne zakończenie 1 grudnia 2010 r. Oczekiwanie na wydanie przez właściwy organ zaświadczenia o wyrejestrowaniu działalności gospodarczej umożliwiło złożenie wniosku o rejestrację jako osoby bezrobotnej i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych dopiero 20 grudnia 2010 r. Skarżący dołączył do odwołania świadectwo pracy z dnia 14 marca 2007 r. ze [...] S.A. oraz decyzję Prezydenta Miasta Szczecina, z dnia [...] grudnia 2010 r., o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda ustalił, iż wnioskodawca zgłosił\ się do urzędu pracy w dniu 20 grudnia 2010 r. i uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem rejestracji, ponieważ spełniał warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu rejestracji złożył oświadczenie, że do dnia 31 maja 2010 r. odprowadzał składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, natomiast działalność tę zakończył w dniu 1 grudnia 2010 r. Przedłożył zaświadczenie z ZUS z dnia [...] grudnia 2010 r. o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy , jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Ustalił, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania dotyczy okresu od dnia 19 czerwca 2009 r. do dnia 20 grudnia 2010 r. Na podstawie zaświadczenia ZUS z dnia [...] grudnia 2010 r. organ I instancji do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zaliczył skarżącemu 223 dni, tj. od 19 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. (12 dni), od 1 września 2009 r. do 30 listopada 2009 r. (91 dni), od 1 lutego 2010 r. do 31 maja 2010 r. (120 dni). W pozostałych okresach, tj. od 1 lipca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. oraz od 1 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. działalność strony uległa zawieszeniu i nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Wojewoda wskazał, że T.J. od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia 1 grudnia 2010 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne. Nie spełniał zatem przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda zaznaczył, ze przepisy nie przewidują wyjątków w zakresie przyznawania zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. J. podniósł, że od września 1966 r. do 1 grudnia 2010 r. pracował zawodowo i odprowadzał składki lub za niego odprowadzał zakład pracy składki emerytalno-rentowe. Wyjaśnił, że zakład elektroniki i ślusarstwa prowadził przez 22 lata, lecz w czasach kryzysu, ubożenia społeczeństwa i upadających firm zakład ten nie mógł zapewnić mu utrzymania i dlatego w okresie letnim zawiesił działalność gospodarczą, a ponieważ jesienią sytuacja nie uległa zmianie, podjął decyzję o zamknięciu działalności. Jednakże w czasie, gdy zawieszał działalność nikt nie poinformował go, jakie warunki musi spełnić, gdy likwiduje działalność będącą jedynym źródłem dochodu rodziny. Powołując się na orzecznictwo T. J. stwierdził, że nieprzyznanie mu zasiłku jest wielką niesprawiedliwością urzędu, od którego oczekiwał pomocy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie bierze pod uwagę okoliczności pozaprawnych, a więc takich, które nie wynikają z przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż spór ograniczający się do kwestii prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie dotyczy istotnych dla prawnego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, bowiem skarżący nie kwestionuje prawidłowości przyjętego ustalenia, że w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej łącznie przez 223 dni, a nie łącznie przez co najmniej 365 dni, lecz zwraca uwagę na inne – w jego przekonaniu - istotne i doniosłe prawnie okoliczności, w świetle których powinien uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Do okoliczności tych T.J. zalicza: wieloletnie zatrudnienie i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, zawieszenie, a następnie likwidację prowadzonej działalności gospodarczej spowodowane kryzysem ekonomicznym i brakiem dochodu, niedoinformowanie go o obowiązkach w momencie zawieszania działalności gospodarczej. W związku z tym Sąd wskazał, że kwestię prawa do zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do osób, które przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy prowadziły działalność gospodarczą reguluje powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z powyższego przepisu, zdaniem Sądu, wynika, że przywołane w skardze okoliczności (długi okres zatrudnienia i wieloletnie odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne) są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do przytoczonych przez skarżącego fragmentów uzasadnień wyroków sadów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wyroki sądów są aktami stosowania prawa i jako takie mogą być przykładem sposobu wykładni przepisów prawa. Jednak cytowane w skardze fragmenty uzasadnień wyroków, wyjęte z kontekstu rozważań stanowiących pewną prawną całość (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1057/06) i odnoszące się do innych stanów faktycznych oraz prawnych (wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 541/08), są nieprzydatne dla sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną złożył T. J. Zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 i 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), polegające na uznaniu, iż z przepisu tego wynika możliwość odmówienia Panu T. J. przyznania prawa do zasiłku; - naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na uznaniu, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku, pomimo istnienia takiego prawa dla osób, które rozwiązały stosunek pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji. Wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nawiązał do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i stwierdził, że od 20 września 2008 r. ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. Zmiana ta skutkuje zmianą zasad opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od dnia 20 września 2008 r. Skarżący powołał w tym miejscu przepis art. 36a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto skarżący argumentował, że w dniu 16 grudnia 2010 r. została uchwalona nowela ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która doprowadziła do zmiany art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 75 tej ustawy. Zmiana była spowodowana nierównym traktowaniem osób zawieszających działalność gospodarczą i osób, które zwolniły się z pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron. Zdaniem skarżącego, konieczne jest usunięcie sprzeczności w drodze wykładni prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. nie zachodzą. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W chwili wydania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwotę wynoszącą co najmniej minimalne wynagrodzenia za pracę. W świetle bezspornych ustaleń o dacie rejestracji i o opłacaniu przez skarżącego składek tylko przez okres 223 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, zgodnie z przytoczonym przepisem należało przyjąć, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. Do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie przystaje zgłoszony w podstawie kasacji zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten ustanawia równość praw kobiety i mężczyzny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zagadnienie dyskryminacji ze względu na płeć w ogóle nie było przedmiotem sporu. Z uwagi na to, że w zawartym w podstawie kasacji opisie sposobu naruszenia prawa oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono problem, który w rzeczywistości stanowił istotę zarzutu, można odnieść się do kwestii nierównego traktowania skarżącego jako przedsiębiorcy. Porównanie obejmuje status przedsiębiorcy i pracownika. Najpierw należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wówczas, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym nie była osoba, która posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Wymogów bezrobotnego nie posiadał przedsiębiorca niezatrudniający pracowników, który zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W analizowanym stanie prawnym przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidywał, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem. Jednocześnie na mocy art. 75 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługiwał, po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2. Uprawnienia przewidzianego w art. 75 ust.2 pkt 2 przedsiębiorca, który zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej nie miał, gdyż nie był pozbawiony (czasowo) prawa do zasiłku w warunkach art. 75 ust. 1 ustawy, ale nie spełniał innego wymogu – nie był bezrobotnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Co do zasady zatem, wynikającej z art. 71, nie miał prawa do zasiłku. Problem polega więc na tym, czy zgodna z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) była systemowa regulacja nieprzewidująca statusu bezrobotnego dla przedsiębiorcy, który zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie miał prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Brak regulacji odpowiadającej przepisom art. 75 ust. 2 pkt 2 był tylko konsekwencją podstawowego w tej mierze przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Nieprzyznanie statusu bezrobotnego przedsiębiorcy, który zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej może być rozpatrywanie w kategoriach pominięcia prawodawczego, które w odróżnieniu od zaniechania prawodawczego, może być przedmiotem kontroli konstytucyjnej (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuwzględnienie w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pracodawców, którzy zawiesili wykonywanie działalności gospodarczej, wśród osób, którym przysługuje status bezrobotnego, nie stanowiło pominięcia naruszającego zasadę równości ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Podstawowym warunkiem przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady równości jest charakteryzowanie się przez porównywane podmioty istotną (relewantną) cechą wspólną (por. wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01, OTK-A 2002/3/35). Przedsiębiorcy, którzy na podstawie art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiesili wykonywanie działalności gospodarczej nie byli podmiotami należącymi do tej samej kategorii co osoby, które rozwiązały stosunek pracy za wypowiedzeniem lub za porozumieniem stron. Oceny tej nie zmienia nowe stanowisko ustawodawcy w kwestii przyznania takim przedsiębiorcom statusu bezrobotnego, na mocy przepisu art. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725), a także przyznanie tym osobom, na mocy art. 75 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 8, prawa do zasiłku, po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy Doprecyzowanie i dostosowanie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, będące celem noweli (patrz: uzasadnienie projektu ustawy), nastąpiło z dniem wejścia noweli w życie, tj. z dniem 1 lutego 2011 r. W braku przepisu przejściowego przyznającego przywileje w stosunku do przepisów dotychczasowych, nowa regulacja nie obejmuje stanów sprzed wejścia nowej regulacji w życie. Na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Dodać jeszcze warto, że wprowadzenie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych mimo, że wcześniej pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji, jest wyrazem swobody ustawodawcy i nie narusza zasady równości (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt K 5/01, OTK 2001/4/87; uzasadnienie wyroku TK z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05). W rezultacie należy przyjąć, że brak możliwości zarejestrowania się skarżącego jako bezrobotnego w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej i uzyskanie takiej możliwości dopiero po zakończeniu działalności gospodarczej, co nastąpiło z dniem 1 grudnia 2010 r., tj. z chwilą wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, a w konsekwencji odmowa przyznania prawa do zasiłku, wynikająca z zastosowania reguł określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy, nie tylko nie naruszała obowiązujących wówczas przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ale nadto, regulacje te nie naruszały konstytucyjnej zasady równości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 2