II OSK 2380/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Widuchowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 605/11 w sprawie ze skargi Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 605/11 oddalił skargę Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania komisji rewizyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 25 marca 2011 r. Rada Gminy Widuchowa podjęła, na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę nr VI/46/2011 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. W § 1 uchwały powołano Komisję Rewizyjną w składzie: H. J., J. M. Z., K. B. K. i K.-K. A. K. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Widuchowa wskazując na naruszenie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 50 ust. 1 załącznika do uchwały Nr V/44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz.Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 673 ze zm.), zgodnie z którym w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Wojewoda podkreślił, że uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna, powinna ona uwzględniać skład liczbowy komisji określony w statucie zgodnym z ustawą, a także obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu oraz zasad ustalonych w tym zakresie w statucie gminy. Ponadto Wojewoda zauważył, że skoro Klub Radnych "[...] " nie odstąpił od zgłoszenia kandydatury Wiceprzewodniczącego Rady – co potwierdza treść protokołu z obrad Rady Gminy z dnia 25 marca 2011 r. - to na przedmiotowej sesji niedopuszczalne było podjęcie uchwały w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Widuchowa wniosła o jego uchylenie. W treści skargi Rada Gminy wyjaśniła, że podczas sesji zostali zgłoszeni kandydaci do Komisji Rewizyjnej ze wszystkich klubów istniejących w Radzie Gminy Widuchowa. Klub Radnych "[...] " zgłosił kandydaturę radnego D. F., który pełni funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa. Mając na uwadze treść przepisu art. 18a ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poinformowaniu wszystkich radnych, a w szczególności radnych Klubu "[...] " o niemożności poddania glosowaniu tej kandydatury, radny D. F. złożył rezygnację z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa. Jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji. Uchwała w sprawie przyjęcia rezygnacji nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny, gdyż dopiero z dniem podjęcia uchwały rezygnacja wnioskodawcy zostaje przyjęta. Tym samym w dniu zgłoszenia kandydatury radnego D. F. pełnił on funkcje wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa. Z wyżej podanych względów natury formalno-prawnej kandydatura radnego D. F. nie została poddana głosowaniu. Klub Radnych "[...] " podtrzymał kandydaturę radnego D. F. i po zapytaniu Przewodniczącej, czy Klub zgłasza inną kandydaturę, przedstawiciel Klubu Radnych "[...] " radny W. G. oświadczył, iż Klub nie zgłasza innej kandydatury. Wolą Rady, wszyscy zgłoszeni kandydaci, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie, uzyskali akceptację Rady uzyskując wymaganą większość głosów. W związku z powyższym Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej w składzie członków, którzy uzyskali akceptację Rady Gminy Widuchowa z pominięciem członka Klubu Radnych "[...] ". Wskazując na wątpliwości dotyczące konsekwencji przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej rady gminy Rada Gminy wskazała, że faktem jest, iż komisja rewizyjna zajmuje szczególną pozycję, gdyż jako jedyna jest obowiązkowa. Jednocześnie zarówno w przepisie art. 18a ust. 1 jak i 21 ust. 1 ustawy ustawodawca stanowi o "powołaniu" komisji, przez co należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji, a więc akt wyboru. Zdaniem skarżącej pomimo, że ustawowo uregulowano skład osobowy komisji rewizyjnej wskazując, kto powinien, a kto nie może wchodzić w jej skład, nie pozbawiono rady kompetencji do dokonania aktu powołania członków tej komisji w trybie głosowania. Niedopuszczalne jest pozbawienie radnych swobody głosowania przez nakazanie obowiązku głosowania określonego składu komisji rewizyjnej. O składzie bowiem komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie kluby radnych. Nadto ustawodawca nie przewiduje instytucji desygnowania przedstawiciela klubu do składu komisji rewizyjnej, a jedynie wybór przez radę w głosowaniu nad kandydaturą przedstawioną przez klub. Rada gminy ma prawo dokonywania oceny zgłoszonych kandydatów przez kluby, niedopuszczalne jest natomiast narzucanie radzie powoływania wskazanych przez klub osób. Tym samym z treści art. 18a ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada, iż uchwała rady gminy powołująca komisję rewizyjną ma charakter konstytutywny, a zatem należy przyjąć, że komisja rewizyjna jest powoływana przez radę gminy w znaczeniu dokonywania przez radę gminy konstytutywnego aktu powołania. Odbywa się to w drodze uchwały rady, w wyniku przeprowadzonego w radzie głosowania. Członkami komisji rewizyjnej mogą zatem zostać tylko ci radni, których wybrała rada gminy. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego przez klub kandydata lub nie, zgodnie bowiem z ustawą o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy właśnie do rady gminy. Samo wskazanie przez klub radnych kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga tylko potwierdzenia w uchwale rady gminy. W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do zgłoszenia kandydata, którego kandydatura nie mogła zostać poddana pod głosowanie z uwagi na pełnienie funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy. Wybór tej kandydatury byłby nieważny z uwagi na rażące naruszenie prawa. Jeżeli więc wskazany przez klub przedstawiciel nie może z przyczyn formalno-prawnych zostać członkiem Komisji Rewizyjnej, to klub winien zgłosić innego kandydata. Na poparcie swojego stanowiska Rada Gminy przywołała pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 56/95, iż rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. Reasumując skarżąca wskazała, że na sesji w dniu 25 marca 2011 r. stworzono możliwość radnym Klubu "[...] " posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgłoszono kandydata, który z uwagi na to, iż pełni funkcje Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, nie mógł zostać członkiem Komisji Rewizyjnej. Innego zaś kandydata Klub Radnych nie zgłosił. Tym samym nie sposób jest uznać, iż Klub Radnych "[...] " nie miał zapewnionej możliwości udziału w pracach komisji rewizyjnej swojego przedstawiciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił już zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, bowiem rozpoznając na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. skargę Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr II/9/2010 Rady Gminy Widuchowa z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej (sygn. akt II SA/Sz 289/11), postanowił o jej oddaleniu. Wojewoda wskazał także, iż złożenie przez Radę Gminy Widuchowa skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., jest nieuzasadnione również z uwagi na to, iż w dniu 17 maja 2011 r. Rada Gminy Widuchowa po raz kolejny podjęła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej (uchwała Nr VII/50/2011), w której do składu Komisji powołała członków wszystkich klubów, w tym Klubu Radnych "[...] ". Zatem, zgodnie z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori, uchwała Nr VI/46/2011 utraciła moc w dniu podjęcia uchwały Nr VII/50/2011, tj. w dniu 17 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem uchwała rady gminy ustalająca skład komisji rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w składzie tej Komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy. Sąd wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały przepis art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Zasady zaś i tryb działania komisji rewizyjnej, zgodnie z art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, określa statut gminy. W myśl § 50 pkt 1 Statutu Gminy Widuchowa, stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/44/2003 Rady Gminy Widuchowa z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Widuchowa (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 673), w skład Komisji Rewizyjnej wchodzi minimum trzech radnych, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Tak więc rada gminy powinna podjąć uchwałę o powołaniu komisji rewizyjnej nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 18a ust. 2 ustawy, ale też na podstawie przepisów uchwalonego statutu gminy. Niespornym w niniejszej sprawie jest, iż uchwała Nr VI/46/2011 Rady Gminy Widuchowa z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej ustaliła skład osobowy Komisji Rewizyjnej powołując do Komisji czterech członków, spośród pięciu zaproponowanych osób - radnych będących członkami czterech klubów. Głosowaniu nie została poddana kandydatura radnego z Klubu Radnych "[...] ", ponieważ kandydat ten pełnił funkcje wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa, a Klub nie zgłosił innej kandydatury. Zdaniem Sądu I instancji tak ustalony skład Komisji Rewizyjnej uchybia ustawowemu obowiązkowi wejścia w skład komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów radnych, pozostając również w sprzeczności z przepisami Statutu Gminy Widuchowa. Sąd podzielił argumenty skarżącej, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej oraz że kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłoni skład komisji rewizyjnej według głosowania, a samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy. Jednakże zdaniem Sądu wymóg, by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest normą bezwzględnie obowiązującą i w sytuacji odrzucenia kandydatury jednego z członków klubu radnych gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganego składu liczbowego komisji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podjęcie uchwały na danej sesji było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Ustosunkowując się do argumentów Wojewody zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, dlatego utrata mocy uchwały, której tym rozstrzygnięciem nieważność stwierdzono, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy Widuchowa, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i uznanie, iż w przypadku, gdy podczas podejmowania uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej jeden z klubu radnych nie przedstawi żadnej kandydatury spośród radnych tego klubu Komisja Rewizyjna nie będzie posiadała w składzie przedstawicieli wszystkich klubów, to podjęcie takiej uchwały jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Uzasadniając podniesiony zarzut wskazano, że niedopuszczalne jest narzucanie radzie gminy powoływania wskazanych przez klub osób, bowiem to rada ma prawo do dokonywania oceny zgłoszonych kandydatów przez kluby. Samo zatem wskazanie przez klub radnych kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga tylko potwierdzenia w uchwale rady gminy. Jeżeli natomiast wskazany przez klub przedstawiciel nie może z przyczyn formalno-prawnych zostać członkiem Komisji Rewizyjnej, to klub winien zgłosić innego kandydata. W niniejszej sprawie na sesji Rady Gminy Widuchowa w dniu 25 marca 2011 r. stworzono możliwość radnym Klubu "[...]" posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgłoszono kandydata, który z uwagi na to, iż pełni funkcje Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, nie mógł zostać członkiem Komisji Rewizyjnej. Innego kandydata Klub ten nie zgłosił. Tym samym nie sposób jest uznać, iż Klub Radnych "[...]" nie miał zapewnionej możliwości udziału w pracach komisji rewizyjnej swojego przedstawiciela. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna podnosi jeden zarzut – naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzut ten, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie ma uzasadnionych podstaw. Niezasadne jest w kontekście rozpoznawanej sprawy powoływanie się przez skarżącą Gminę na wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 56/95, który dotyczył innych komisji i braku podstaw prawnych do roszczeń radnych o powołanie do tych komisji. W myśl art.18a ust. 2 pow. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (czyli przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady). Wykładnia, której rezultatem było uznanie, że uchwała pomijająca – przy powoływaniu komisji rewizyjnej - przedstawiciela jednego z klubów, narusza przepis art. 18a ust. 1 usg, musi być zatem uznana za wykładnię prawidłową. Nawet w skardze kasacyjnej podnosi się, że podstawowe zasady i tryb powoływania komisji rewizyjnej zawarte w ustawie raczej nie wzbudzają wątpliwości, a wątpliwości takie budzi problematyka konsekwencji prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Nie odpowiada stanowi faktycznemu stwierdzenie w podstawie kasacyjnej, iż jeden z klubów radnych nie przedstawił żadnej kandydatury, w rozpoznawanej sprawie przedstawiono bowiem kandydaturę osoby która, z uwagi na funkcje wiceprzewodniczącego rady; powołana do składu komisji być nie mogła, ale funkcji tej się zrzekła. Takie wątpliwości nie zrodziły się zatem na gruncie nieprawidłowej wykładni, ale są rezultatem praktyki stosowania ustawowych zasad i trybu powoływania komisji rewizyjnej. Okoliczność, że rada gminy ma powołać komisję rewizyjną o określonym składzie nie oznacza, że pozbawiona jest swobody wyboru przedstawicieli klubów. Oznacza jednak, że powołując komisję rewizyjną, rada musi działać w granicach określonych przez prawo. Podejmując zatem uchwałę o powołaniu komisji rewizyjnej w składzie pomijającym przedstawiciela jednego z klubów Rada Gminy Widuchowa rażąco naruszyła powołany przepis art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zważywszy zatem, że podstawa skargi kasacyjnej nie może być uznana za usprawiedliwioną, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.