I OSK 2002/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. i D. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/11 o odrzuceniu skargi K. C. i D. C. na pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. C. i D. C. na pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 21 maja 2010 r. skarżący zwrócili się o oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], wraz z przeniesieniem prawa własności pawilonu o pow. całkowitej [...]m2 (ul. [...]) znajdującego się na gruncie, na podstawie art. 207 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ poinformował, iż na podstawie art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) uprawnienie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 i 1a, wygasa, jeżeli żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2005 r. W związku z tym, że wniosek skarżących został złożony po przewidzianym prawem terminie nie ma możliwości jego rozpatrzenia. Odrzucając skargę na powyższe pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ono aktem (decyzją, postanowieniem) lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W szczególności nie jest ono aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestionowane pismo ma wyłącznie charakter informacyjny i stanowi odpowiedź organu na wniosek strony o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju sprawy nie podlegają załatwieniu w trybie procedury administracyjnej. Ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu (w tym ustanowienie tego prawa we wnioskowanym przez strony trybie), za wyjątkiem spraw rozstrzyganych na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), nie jest poprzedzone władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, ale następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej w formie aktu notarialnego pomiędzy właścicielem gruntu (jednostką samorządu terytorialnego, Skarbem Państwa), a osobą ubiegająca się o oddanie jej w użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości. W ocenie WSA stanowisko organu, wyrażone w piśmie z [...] marca 2011 r., co do możliwości zawarcia wnioskowanej umowy, jak też informacja o upływie terminu do skutecznego wnoszenia o jej zawarcie w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest czynnością realizowaną w ramach przypisanych organowi administracji publicznej władczych kompetencji (imperium), ale jest jedynie stanowiskiem właściciela gruntu (a więc organu działającego w tym wypadku wyłącznie w sferze dominium). Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli K. C. i D. C., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów: - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że załatwienie wniosku z dnia 21 maja 2010 r. nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, które skutkowało nieuzasadnionym odrzuceniem skargi; - "art. 144 § 4 P.p.s.a." polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzeń nie znajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, tj. wskazaniu, że pismo Urzędu m. st. Warszawy ma wyłącznie "charakter informacyjny" i stanowi "odpowiedź" organu na wniosek strony, podczas gdy w istocie pismo to stanowi formę załatwienia sprawy administracyjnej nie będącą ani decyzją administracyjną ani postanowieniem lecz czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, a tym samym przyjęciu niewłaściwej podstawy prawnej do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pismo organu ma charakter jedynie informacyjny. Pismo to stanowi władczy sposób załatwienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości mamy zatem do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera bowiem elementu administracyjnego – władczego. Wobec tego, iż naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron to organ administracji (w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy) nie może rozstrzygnąć wniosku skarżących poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, określiłby sytuację wnioskodawców. Sprawy dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08 i postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010r. – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić należy, że działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż na co wskazuje powołany art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, której domagają się wnioskodawcy może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Tym samym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. ma charakter informacyjny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Należy zwrócić uwagę także na treść art. 207 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powoływali się wnoszący skargę kasacyjną. Wynika z niego jednoznacznie, iż można żądać (przy spełnieniu określonych warunków) oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej lub innego aktu. Posiadaczom przysługuje zatem roszczenie o uwłaszczenie, które - w razie odmowy zawarcia umowy - może być realizowane w drodze sądowej poprzez wystąpienie do sądu powszechnego o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz z przeniesieniem własności budynków. W takim postępowaniu sąd cywilny bada przesłanki warunkujące oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w tym czy żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw Skoro Prezydent m. st. Warszawy nie był zobligowany do załatwienia sprawy K. C. i D. C. ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast merytorycznie ustosunkować się do zarzutu naruszenia "art. 144 § 4 P.p.s.a.", ponieważ w powołanej przez wnoszących skargę kasacyjną ustawie brak jest takiego przepisu. Wskazanie w skardze kasacyjnej nieistniejącego przepisu w obowiązującym akcie prawnym powoduje, że nie spełnia ona w tym zakresie wymagań art. 176 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.