II GSK 2466/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K., G. S.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 905/10 w sprawie ze skargi A. K., G. S.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 905/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę A. K. i G. S.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w S. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wymierzył A. K. i G. S.-K. karę pieniężną w wysokości 65.049,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (działka [...]) polegające na umieszczeniu w pasie drogowym placu utwardzonego oraz rampy rozładunkowej bez zezwolenia na powierzchni 26,88 m² pasa drogowego w okresie od 23 stycznia 2009 r. do 21 maja 2010 r. Ustalając wysokość kary organ zastosował stawkę wynikającą z § 4 Uchwały Rady Powiatu w S. nr XI11/63/04 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w powicie Świdwińskim (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 43, poz. 856 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nabyli w 2006 r. od W. K. zakład przetwórstwa i na podstawie art. 55 kodeksu cywilnego przejęli także odpowiedzialność za samowolne wybudowanie obiektów w pasie drogowym. W związku z tym, iż powstał spór co do dokładnego przebiegu granic tej nieruchomości oraz nieruchomości z nią sąsiadującej, w tym stanowiącej drogę działki nr [...], ustalono na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza P.z dnia [...] grudnia 2008 r. przebieg granic między działkami należącymi do Powiatowego Zarządu Dróg, do Gminy P.i do skarżących. Potwierdziło to okoliczność samowolnego wybudowania obiektów znajdujących się w pasie drogowym. W trakcie postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, strona rozebrała cześć obiektów. Zatem postępowanie w sprawie dotyczyło wyłącznie pozostawionej w pasie drogowym części placu utwardzonego wraz z częścią rampy. Wymierzając karę pieniężną organ I instancji rozpoczął naliczanie kary od dnia [...] stycznia 2009 r. (następny dzień po uprawomocnieniu się decyzji ostatecznej). Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło co do istoty sprawy wymierzając A. K. i G. S-K. karę pieniężną w wysokości 56.985,60 zł, za zajęcie ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, 3, 3a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, 6, 12, 13, art. 40d ust. 1 , 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, że wskazane w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jednak zaskarżona decyzja wymaga skorygowania w części dotyczącej czasu zajęcia pasa drogowego. W opinii organu należało wziąć pod uwagę nie tylko fakt, że zajęcie pasa drogowego miało swój początek jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez skarżących oraz fakt, że dopiero ostateczna decyzja z [...] grudnia 2008 r. ustalająca przebieg granic pomiędzy działkami pozwoliła na stwierdzenie, że ma miejsce zajęcie pasa drogowego, ale także fakt, że organ pierwszej instancji poinformował stronę o konieczności uregulowania zastanego stanu faktycznego i uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego a także o konsekwencjach niewypełnienia tych obowiązków, a przede wszystkim datę uzyskania przez stronę tej informacji. Datą początkową zajęcia pasa był, zdaniem Kolegium, dzień następujący po dniu, w którym strona uzyskała informacje o konsekwencjach związanych z niewykonaniem ciążących na niej obowiązków z uwagi na bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Organ ustalił, że skarżący otrzymali pierwsze wezwanie do uregulowania kwestii zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i uzyskali informację o potrzebie legitymowania się takim zezwoleniem oraz o konsekwencjach nieposiadania zezwolenia w postaci nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., które zostało doręczone w dniu [...] marca 2009 r. i od tego dnia skarżący winni mieć świadomość, że zajmują pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Błędne ustalenie daty, od której należy liczyć liczbę dni w których miało miejsce zajęcie pasa drogowego, spowodowało zawyżenie wysokości kary pieniężnej. Zdaniem Kolegium okoliczność, iż to nie małżonkowie wybudowali obiekty zakładu, w tym i znajdujące się w pasie drogowym części placu i rampy nie daje stronie uprawnienia do korzystania z tych obiektów znajdujących się w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi. Fakt pozostawania urządzeń w pasie drogowym wynika z decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2008 r. Kolegium wskazało nadto, że istotny dla sprawy jest również fakt, że w dniu [...] lipca 2009 roku, Burmistrz P., geodeta, poprzedni właściciel nieruchomości, na której znajduje się zakład oraz A. K., dokonali oględzin nieruchomości, z czego sporządzono notatkę, w której wskazano, iż część placu utwardzonego wraz z częścią rampy załadunkowej zlokalizowana jest w pasie drogowym, na działce nr 72 oraz, że tę część działki użytkuje A. K. A. K. i G. S.-K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stwierdzili, że postępowanie rozgraniczeniowe stworzyło nowy stan prawny, który poprzednio nie istniał. Z tego powodu nie mogą ponosić konsekwencji prawnych dotyczących stanu sprzed rozgraniczenia. W konsekwencji decyzja nakładająca karę może dotyczyć tylko tych czynności, które można by przypisać po rozgraniczeniu małżonkom K. Ponadto zdaniem skarżących organy nie wykazały samowolności w zajęciu pasa drogowego z powodu tego, że zjazd do posesji jest elementem pasa drogowego, a tym samym jego istnienie nie wymaga zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i prawnej jego ocenie w świetle mających zastosowanie przepisów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle treści art. 40 ust. 12 u.d.p. nałożenie kary było obligatoryjne. Sąd wskazał, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia, w konsekwencji, wymierzenie kary jest obowiązkowe i niezależne od badania przyczyn nieuzyskania wymaganego prawem zezwolenia. Takie rozumienie zajęcia pasa drogowego jak przedstawili skarżący nie jest prawidłowe. Skoro bowiem karze miałoby podlegać samo zajęcie pasa, nie zaś utrzymywanie tego stanu rzeczy, to wysokość kary nie mogłaby być relatywizowana do czasu trwania zajęcia. Należałoby więc wówczas spodziewać się raczej sankcji o charakterze bezwzględnie oznaczonym lub sankcji oznaczonej względnie, poprzez podanie górnej i dolnej granicy zakresu możliwej do wymierzenia kary, analogicznie jak ma to miejsce w prawie karnym. Ponadto jak wskazał Sąd pierwszej instancji przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny. W sposób bezsporny wykazano, że skarżący nabyli zakład przetwórstwa skomunikowany z drogą powiatową utwardzonym wjazdem podpartym murem oporowym, którego powierzchnia znajdująca się w granicach pasa drogowego wynosi 26,88m². Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący byli świadomi bezprawności swoich działań, albowiem wzywani przez organ do uregulowania stanu prawnego zajmowanego pasa drogowego poprzez rozbiórkę obiektów lub uzyskanie zezwolenia zobowiązywali się do wykonania określonych czynności wnosząc m. in. o przedłużenie terminu, lecz w istocie nie podjęli takich działań legalizacyjnych, które pozwoliłyby na uniknięcie kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, za udowodnione należy uznać usytuowanie obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym, albowiem wynika to wprost z decyzji Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2008 r. Również dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę w ramach ww. postępowania wskazują, że część utwardzonych urządzeń do obsługi przedsiębiorstwa znajduje się w pasie drogowym. Znamienne jest to, że ustaleń tych skarżący nie kwestionowali podczas oględzin nieruchomości, które miały miejsce w dniu [...] lipca 2009 r. Nadto od dnia wezwania skarżących przez zarządcę drogi do usunięcia z pasa drogowego rampy, płyty betonowej i ogrodzenia (pismo z dnia [...] marca 2009 r.), do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie przez organ I instancji, strona podjęła wprawdzie działania zmierzające do zwolnienia pasa drogowego, jednakże wszystkich obiektów nie usunęła. Sąd wskazał również, że dla nałożenia kary pieniężnej nie jest wymagane uprzednie podjęcie działań czy to w formie cywilnoprawnej, czy też w postaci decyzji z art. 36 u.d.p., które zmierzałyby do opróżnienia pasa drogowego, a przez to stanowiły wyraz nieakceptowania istniejącego stanu rzeczy. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących strona nie może samowolnie umieszczać w pasie drogowym urządzeń, nawet jeśli te urządzenia związane są z drogą. O lokalizacji tychże decyduje zarządca drogi lub jej właściciel. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. K. i G. S.-K. Zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania lub ewentualnie o uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. Naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: art. 1 w zw. z art. 4 pkt. 1, 8 i 16 u.d.p.- przez ich niezastosowanie pomimo, że pas drogowy stanowią obiekty budowlane związane z obsługą ruchu, w tym również zjazd i konstrukcja oporowa będący częścią tego pasa drogowego i niewątpliwie może z niego korzystać każdy zgodnie z przeznaczeniem, a nadto ustawa nie zawiera żadnych wyjątków zabraniających korzystania ze zjazdu. art. 38 ust. 1 u.d.p.- przez jego niezastosowanie, albowiem zjazd stanowi urządzenie związane z gospodarką drogową i z obsługą ruchu, a nawet gdyby zakwestionować taki związek, to niewątpliwie nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi i mogą pozostać w dotychczasowym stanie; art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię poprzez uznanie, że A. K. i G. S.-K. zajęli pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi i zobowiązani są dokonać opłaty za zajęcie w sytuacji, gdy zajęcie drogi w rzeczywistości nie miało miejsca, a tym bardziej nie nastąpiło w sposób świadomie bezprawny; II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145§1 pkt. 1 ust. p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że takie naruszenie miało miejsce poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 1 w zw. z art. 4 pkt. 1, 8 i 16, art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p.; art. 33 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Gminy P., która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wynik tego postępowania dotyczy również jej interesu prawnego albowiem urządzenia w pasie drogowym, które organ administracyjny uznaje za zajęcie pasa drogowego przylegają do działki [...], której Gmina P. jest właścicielem. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną postępowanie rozgraniczeniowe ukonstytuowało nowy stan prawny nieistniejący poprzednio. Po dokonaniu rozgraniczenia skarżący nie dokonali zajęcia pasa drogowego. Nie stanowi również zajęcia pasa drogowego istniejące od niepamiętnych czasów utwardzenie odcinka pomiędzy jezdnią, a wjazdem na posesję. Zjazd ten przylega do działki nr [...], która nigdy nie była własnością skarżących a jest własnością Gminy P. Dojazd do bramy jest utwardzony, ale utwardzenia tego nie można traktować jako zajęcia pasa drogowego. Skarżący nabyli zakład przetwórstwa już skomunikowany z drogą powiatową utwardzonym wjazdem podpartym murem oporowym sadząc, że jest to element pasa drogowego stanowiącym własność Skarbu Państwa. W związku z tym sądzili, że nie mają obowiązku występowania o zgodę na zajęcie tego pasa ani tym bardziej dokonywania rozbiórki, ponieważ żadnego pasa drogowego nie zajmują. W uzasadnieniu Sąd I instancji nie dokonał wykładni pojęć "władanie pasem bez zezwolenia" czy też "zajmowanie pasa drogowego", tym samym nie ma możliwości, aby ustalić jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji przyjmując, że wnoszący skargę władają i zajmują pas drogowy. Zjazd należy do drogi publicznej i może z niego korzystać każdy w sposób określony w art. 1 u.d.p. Tym samym nie można przypisać skarżącym aby "władali", "byli w posiadaniu" czy też "zajmowali" pas drogowy. WSA przyjmując, że obiekty usytuowane w pasie drogowym nie były związane z jego funkcjonowaniem uczynił to z obrazą art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Zdaniem skarżących jedyny istniejący zjazd z bitej drogi gruntowej na działkę nr [...], która umocniona jest konstrukcją oporową są to obiekty ściśle związane z ruchem drogowym, a w związku z tym ich istnienie w pasie drogowym jest potrzebne i pożądane. Ponadto skarżący wskazali, że wszelkie obiekty niezwiązane z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym, tj. płoty oraz bramy, niezwłocznie po rozgraniczeniu usunęli i płot oraz brama zostały ustawione zgodnie z rozgraniczeniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W pierwszej kolejności podlega rozpatrzeniu – jako najdalej idący - zarzut naruszenia art. 33 p.p.s.a. – poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez powiadomienia o toczącym się postępowaniu Gminy P., która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, s. 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W artykuł 33 p.p.s.a. wyróżniono dwa rodzaje uczestników postępowania sądowo administracyjnego: uczestników na prawach strony ( art. 33 § 1 ) oraz pozostałych uczestników postępowania ( 33 § 2). Ogólne wskazanie w skardze kasacyjnej art. 33 p.p.s.a., bez określenia, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy, skutecznie uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania – dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem z zebranego materiału dowodowego wynika, że takie naruszenie miało miejsce poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię. Również w tym wypadku wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, którego z podpunktów punktu pierwszego art. 145 dotyczy ten zarzut. Takie sformułowanie zarzutu, w sytuacji, gdy wskazany przepis zawiera w sobie trzy odrębne normy prawne uniemożliwia jego skuteczne rozpatrzenie. Wobec tego, że nie stwierdzono zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń przepisów postępowania należy przejść do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznanie za nieusprawiedliwione tych podstaw kasacyjnych, które odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do stosowania prawa materialnego przez organy administracji orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Podstawowym zarzutem stawianym przez skarżących było stwierdzenie, że A. K. i G. S.-K. nie dokonali zajęcia pasa drogowego. Przed zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego, które ukonstytuowało nowy stan prawny, nieistniejący poprzednio, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną brak było ustaleń jakoby rampa, płyta betonowa i ogrodzenie znajdowało się w pasie drogi powiatowej. Wcześniej nie było ustalonego jakiegokolwiek stanu prawnego przebiegu pasa drogowego (brak znaków granicznych, założonej księgi wieczystej, zbioru dokumentów), tym samym decyzja nakładająca kary pieniężne mogła dotyczyć tylko i wyłącznie takich czynności, które można by zarzucić skarżącym - gdyby więc zajęli wytyczony na nowo pas drogowy przez jakikolwiek konkretne działania, to wówczas można by powiedzieć, że ponoszą za te działania odpowiedzialność skutkującą karą pieniężną. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że nie wiadomo jakimi przesłankami kierował się Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż skarżący władają i zajmują pas drogowy. Aby "władać" bądź "zajmować" należy ustalić, że wnoszący skargę mają władzę i kontrolę, a także posiadają część pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (działka [...]) o powierzchni 26,88m² w okresie od 23 stycznia 2009r. do 21 maja 2010r. W zakresie tego zarzutu należy stwierdzić, że w części jest on skonstruowany wadliwie - nie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), próbuje się wyprowadzić korzystne ustalenia faktyczne, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. W świetle ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak wcześniej wyjaśniono zarzuty naruszenia przepisów procesowych okazały się nieskuteczne, ponadto i tak nie obejmowały one zarzutu błędnego lub też niewystarczającego ustalenia stanu faktycznego, zatem kontrola zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji odbywa się w oparciu o przyjęty przez ten Sąd stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, co do ustalenia stanu fatycznego sprawy. W istotnym w zakresie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej stanie sprawy stwierdzono jednoznacznie fakt korzystania przez odwołujących się (dostawców i odbiorców prowadzonego przez nich przedsiębiorstwa) z części utwardzonego placu i rampy rozładunkowej, znajdującej się w pasie drogowym, na umieszczenie czego nie uzyskali oni zezwolenia zarządcy drogi ( str. 5, akapit 4 zaskarżonego wyroku ). Wobec tego nie mogą skarżący, bez skutecznego zakwestionowania tego stanu faktycznego twierdzić, że zajęta część pasa drogowego jest tylko i wyłącznie zjazdem z drogi z którego mogą korzystać i korzystają nie tylko skarżący, ale również i szereg innych osób używających drogi publicznej. Jeśli chodzi natomiast o zarzut w ramach którego wnoszący skargę kasacyjną zwalczał takie rozumienie prawa materialnego jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, a zgodnie z którym karze na podstawie art. 40 u.d.p. podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania, to również nie jest on zasadny. W tym miejscu należy wskazać, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zakres czynności podejmowanych w obrębie pasa drogowego objętych zezwoleniem wymienia art. 40 ust. 2 u.d.p. i są to: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2 i 3) oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 -3 ustawy. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi natomiast, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Omawiane unormowanie obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Reguluje ono sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Chodziło bowiem o to, aby po wejściu w życie ustawy, obiekty legalnie istniejące w pasie drogowym nadal pozostawały tam legalnie. Uregulowanie odmienne stawiałoby ich właścicieli w sytuacji prawnie niepewnej, co zawsze jest niepożądane. W tym stanie rzeczy ustawodawca postanowił, że obiekty te mogą pozostać, zaś ocena, czy są niebezpieczne i związana z tym aktywność w celu spowodowania ich usunięcia, należy do organu. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż sankcjonowane jest "zajmowanie" pasa drogowego jako pewien stan rzeczy, a nie "zajęcie" jako jednorazowa czynność. O prawidłowym zrozumieniu znaczenia "zajęcia" pasa drogowego w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. przesądza jednoznaczne odesłanie do stosowania uregulowań zawartych w ust. 4-6. Zgodnie z przywołanymi ustępami art. 40 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn stawki opłaty za 1 m2 pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (ust. 4), ewentualnie m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy (ust. 6), bądź też za każdy rok umieszczenia w pasie drogowym urządzenia, przy czym za umieszczenie urządzenia przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia tego urządzenia (ust. 5). Z literalnego brzmienia powyższych uregulowań wynika zatem wprost, że nie akt "zajęcia" lecz czas "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego, m.in. dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary utożsamia zatem "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt II GSK 364/09, a skład orzekający w niniejszej sprawie je całkowicie podziela. Prawidłowo zatem uznano, że karze podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania. Ponadto zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli, jest zajęciem samowolnym. Zatem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie można również podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną o wadliwym niezastosowaniu w niniejszej sprawie – art. 38 ust. 1 u.d.p.. Jak wyżej wskazano przepis ten dotyczy sytuacji w której istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu zostały tam zlokalizowane jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985r., a więc przed 1 października 1985r. Skarżący nigdy nie twierdzili, aby obiekty, które znajdują się w pasie drogowym, na działce nr [...] powstały jeszcze przed tą datą, nie zarzucili również w skardze kasacyjnej braku dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie, zatem ww. zarzut należy uznać za bezpodstawny. W świetle tego co wyżej powiedziano nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd art. 1 w zw. z art. 4 pkt. 1, 8 i 16 u.d.p. przez ich niezastosowanie. Artykuł 1 u.d.p. wskazuje, co jest drogą publiczną, natomiast przepis art. 4 zawiera katalog 28 definicji legalnych pojęć o zasadniczym znaczeniu dla pozostałych przepisów u.d.p. i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, stanowiąc swoistego rodzaju "słowniczek" tej ustawy. W pkt.1, 8, i 16 zdefiniowano pojęcia pasa drogowego, zjazdu oraz konstrukcji oporowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA przyjmując za udowodnione, iż obiekty te nie były związane z funkcjonowaniem pasa drogowego uczynił to z obrazą art. 38 ust.1 i 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt. 8 oraz 16 u.d.p. W odniesieniu do tego zarzutu pozostają aktualne wyżej poczynione uwagi, że nie jest dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych przez zarzucanie naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie został skutecznie podważony. Z ustaleń tych wynika, że zakwestionowane obiekty, to pozostawione w pasie drogowym część placu utwardzonego wraz z częścią rampy, które – jak ustalono – stanowią realne zagrożenie dla ruchu drogowego ( str. 4 wyroku WSA). Nie można zatem w tej sytuacji zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie uznał takich obiektów za ściśle związane z ruchem drogowym, których istnienie w pasie drogowym należało uznać za pożądane i potrzebne. Z kolei z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie wynika, aby dopuszczalne było zajmowanie pasa drogowego w jakiejkolwiek formie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.